对完善城区公共服务体系的思考
刘胜国
　　
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，各级政府都在努力转变职能，尽可能地摆脱市场和社会可以完成的事情，多做一些服务性的工作，但鉴于现实原因，政府职能转变步履蹒跚，政府在公共服务领域“缺位”现象依然不同程度地存在。如何突破和落实，也是摆在铜官山区面前的一个现实问题。
　　一、对城区公共服务体系的理解
　　1、铜官山区“公共服务”战略的提出。加快完善政府公共服务职能，努力建设公共服务型政府，是现阶段对政府自身建设提出的明确要求。党的十六届五中全会指出，要加快建设公共服务型政府。在今年9月4日召开的加强政府建设推进管理创新电视电话会议上，温家宝总理强调，要按照建设服务型政府的要求，创新公共服务体制，改进公共服务方式。以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医等人民群众最关心的利益问题，优化公共资源配置，加强公共设施建设，为全体人民提供更多更好的公共服务。具体到铜官山区，随着铜陵市城市管理体制的逐步调整，社会管理与公共服务“重心下移”，区级承担了大量公共服务性工作。为适应新的形势需要，铜官山区进行了有益的思考与探索，并在区“十一五”规划中郑重提出，在未来一段时期，要大力实施“公共服务”战略，进一步加强和改进公共服务，提高区政府提供公共服务的水平和能力。
2、城区政府公共服务的内容与范围。公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、平等享受的公共产品和服务。按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而提供的服务，由于区级政府经济管理权限有限，处于经济发展的微观层面，目前还不完全具备宏观调控、编制实施产业发展规划的能力，其服务内容大致是对企业经营活动进行政策性补贴、开展招商引资吸纳项目取得税收等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持，对教育、城市管理、社会保障等社会发展项目提供的公共服务，在现行体制下，市、区共同承担了城区公共事业，对我区而言，主要包括城市支次道路与居民小区的管理维护，发展小学教育、提供就业岗位、帮扶弱势群体、促进社区文化、卫生等公共事业发展等。当前，区政府职能正在从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。
　　3、加快完善城区政府公共服务职能的意义。我区是铜陵市的主城区，人口多，群体结构多样化，居民对公共服务有着不同层次的需求。要满足各种人群的公共服务诉求，建设和谐安定的社会环境，需要不断完善政府公共服务职能，建立健全覆盖面广、层次立体的公共服务体系。其一，有利于促进经济发展。如果政府为居民提供了充足的公共产品和公共服务，解决了制约发展的“硬环境不硬、软环境不软”的问题，必然会在辖区形成安居乐业、干事创业的良好氛围，就能够充分调动各类市场主体的积极性，既能吸引外来资本和项目的注入，更能促进全民创业，从而带动区域经济的发展。其二，有利于构建和谐社区。当前，人民群众的物质文化生活水平不断提高，同时一些深层次的矛盾也越来越突出，如就业不充分问题、弱势群体的生存问题等，影响了社会和谐与稳定。只有切实履行公共服务职能，在促进发展的同时，更好地维护和保障居民的基本利益，有利于促进社会稳定。
二、城区公共服务发展现状
1、成绩方面：首先是职能在完善。近年来，随着市、区两级管理体制的不断调整，城区功能得到很大增强，小学教育、城市低保、社会救助等很多社会工作实现了属地化管理。城市管理等工作落实了委托执法，社区卫生服务也即将实施“以区为主”的管理体制。与之相适应，我区的公共服务机构不断健全，结构不断优化，职能不断完善，规范化程度不断提高。其次是水平在提升。许多重要的公共服务指标得到了不同程度地跃升。如小学教育初步实现了均衡发展，基本杜绝了在全国普遍存在“择校风”； 社区文体设施和队伍建设发展较快，文化体育事业欣欣向荣；建立了以“1890”服务平台为抓手的社区服务中心，居民可能足不出户地享受生活求助的便利；社区建设实现了“四有”，社区服务居民的功能大大增强；就业再就业指标逐年提升，创建“充分就业社区”及消除“零就业家庭”等工作屡屡破题；财政用于公共服务的支出不断增加，弱势群体的低保、大病救助、廉租房补助等工作得到加强。
　　2、存在问题及原因分析：从总体上说，区政府公共服务的层次还较低，体制还不健全，还不能很好地适应构建和谐社会的要求。突出表现为居民快速增长的公共需求与基本公共服务供给不足的矛盾，这是区政府在公共服务领域面临的主要问题。一方面表现为总量供应不足，如2005年，城镇登记失业率达到4%，城市就业还不够充分；2006年，城市低保人均月补差平均约90余元，困难群体生活保障水平不高；部分老旧小区基础设施薄弱，居民精神文化生活不够丰富等，这是公共服务数量问题。另一方面表现为公共服务产品分配也不均衡，已有的公共服务资源也得不到有效利用。如医疗卫生资源分配不合理，过度集中在大医院，政府在社区卫生服务机构建设中没有发挥主导作用，社区卫生服务体系不健全，公益性不够；社区文体设施低水平分散建设，整合利用率低，资源共享性差。这是体制问题。“三难”可以反映一些端倪：我区小学执行按居住地划片招生的制度，部分企业划转和新建学校相对薄弱，片区学生不愿入读，而是千方百计挤入社会公认度较高的学校，致使一些老牌学校生满为患，只能采取“大班”教学，教师不堪重负，教学质量也将有下滑之虞，一些新建小区配套的学校等公用设施不能及时建成，小区学生经常面临无校可读的境地，进城务工农民子女受教育更是困难；再如就业问题，我区2005年城镇居民新增需要就业人员为4400人左右，而安排就业数量为4200人，其中一些岗位劳动强度大、工作环境差、收入待遇低，很多人不愿意干，岗位供给不足和就业结构性矛盾突出，造成“就业难”；医疗卫生方面，社区卫生机构服务能力和服务水平相对较低，居民不愿意去，影响了社区居民对社区卫生资源的利用，大医院的优质设施经常为小病小灾服务，资源使用不合理，居民医疗费用增加，出现“看病贵”“ 看病难”现象。较好的解决这些问题还需要长期不懈的努力。究其原因，一是投入不足。发展城区公共事业的投入渠道应以市级为主，而近年来，铜陵市为了保持经济高速发展的良好势头，将主要精力和大部分财力投向了生产和为生产服务的项目建设上，社会事业发展和公共服务供给方面投入不足，公共服务事业的发展明显滞后于经济发展。而铜官山区经济体量小，财政实力弱，仍然停留在“保工资、保运转”的较低层面，缺乏对公共事业大投入的能力。同时，尽管我区在公共服务方面倾注了大量精力，但投入少也是一个不争的事实。据区2006年财政预算安排显示，今年社保、救济和卫生等公共服务性支出670万元，只占支出总量的7%；而行政管理费用则高达1400万元，占支出的15%强；用于经济建设方面的企业挖扩改资金1000万元，占11%。二是管理体制不顺。公共事业的规划、建设和管理脱节。首先表现为公共事业的人权、财权过于集中在市直部门，区政府往往只有事权，责大权小，功能残缺，难以履行管理和协调职能。即便是全市上下高度重视的城市管理工作，也存在委托执法不到位现象，对城市违规行为罚款等利益行为，往往由市级部门掌握，而对拆除违章建筑之类的工作，则由区政府承担，名不正言不顺，且存在行政风险。据区“三项清理”工作成果显示，几乎所有的公共服务部门都存在职能缺失状况，集中表现在城市建设管理、市容管理、安全生产监督、文化体育、卫生行政管理等方面，正所谓“看得见的管不着，管得着的看不见”，权责不统一、分级管理和属地管理不协调。在这种状况下，使得区政府只能随着上级行政命令行事，缺乏做好公共服务的积极性与主动性。特别是街道办事处、社区作为基层一线，本应在城区公共服务中发挥主体作用，但由于有责无权，体制不顺，在加上其它事务繁杂，在组织单位、居民参与城市管理方面所应发挥的作用还远远不够，最终导致基层组织和居民群众参与度不高，社会资源不能被充分动员和广泛利用。
　　 三、完善城区公共服务职能的建议
　　解决公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺等问题，关键是解决市、区两级政府在社会公共领域的缺位和难作为问题。必须加快更新公共服务观念，加强构建和完善市、区两级政府条块结合、权责分明的公共服务体制。
　　更新观念，加快政府职能转变。政府部门要切实转变观念，克制重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的观念冲动，政府工作要向提供公共产品和公共服务转变，把不该由政府管的事情交给市场、企业、社会中介机构，管好政府应该管的事情，努力建设服务型政府。随着市、区经济的发展，要逐步弥补长期以来公共产品和公共服务方面的欠账，将财力更多地用于加强公用基础、公共文化、卫生、教育设施的建设，努力形成完善的公共服务职能体系，做到公共服务不“缺位”。要加强政府自身建设，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。要将公共服务指标作为政府绩效考核的重要指标，运用社会保障覆盖率、就业率、公共教育支出、公共医疗卫生支出等指标来考核政府绩效，以此敦促公共服务部门及其公务员提高公共服务能力。
　　明确权责，完善公共服务管理体制。完善市、区公共服务分级负责、属地管理的体制，明确界定市、区政府在公共服务方面的职能权限，健全完善市、区政府公共服务的投入、运行、监管体制，通过市、区两级组织的联动来实现公共服务事业的高效运作。市政府及其部门作为中观组织，负责编制公共服务事业的战略规划。加大对公共服务项目的建设和投入力度，保障建设资金。市政府及其部门下放一些管理权限，使区政府享有一些独立的行政管理功能，由区政府和街道、社区组织负责对公共服务项目进行日常管理和维护，将规划付诸具体实施。同时，市政府可制定公共服务事业发展的目标体系与考核办法，区级接受市政府的考核与监督。
　　引导扶持，动员各类组织参与公共服务。公共服务是政府的重要职能不等于说公共服务必须由政府全部包揽，这样容易产生财政危机和公共服务效率低下。要探索在公共领域使用各种手段有效配置公共资源，发挥政府、市场和非营利组织的作用，让社会组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。当前，要加快培育和扶持社区民间组织等非政府机构，充分、积极地发挥民间组织的作用，让他们更多参与到社会公共事务、公益活动和社会服务中来。要建立对民间组织更加宽松的政策环境和相关制度，如对即将实施的空巢老人“居家养老”计划，可以通过奖励、补贴或购买服务等方式，激发民间组织在提供社区性公共服务中的热情，引导民间组织在反映弱势群体的利益诉求、利益保护方面发挥积极作用，鼓励更多的民间组织参与到社会公共事务中来。通过全社会的广泛协同，促使社会管理和公共服务成为以政府为主导、社会组织为中介、社区为基础、公众广泛参与的互动过程。
加大投入，提升公共服务水平。要加快建立和完善公共服务支出体系。政府在财力安排上，应加大基础教育、社会保障和公共医疗卫生等社会性公共支出，提高公共财政支出中的社会公共服务的比重，对一些公共服务事业项目，可尝试建立由市、区两级财政合理分摊的投入机制。要加快对现有的学校、社区卫生机构、文体娱乐设施等各类公共资源的整合，统筹利用，最大限度地发挥其效益，满足社会公共需要。要选好突破口，有步骤地解决政府公共服务中的突出问题。如加快推动实施城市非职工居民的医疗保险制度，建立覆盖全体劳动者的基本医疗保险制度；切实解决进城务工人员社会保障、子女教育、住房与社会服务等问题。要努力实现人人享有基本公共服务的目标，一是满足全体公民最基本的公共服务需要，如使每一个人都享有初级医疗保健；二是满足特定人群的生存需要，包括针对城市空巢老人的“居家养老”服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育等等。

（作者单位：区政府办）