关于我区行政执法工作的调研报告
徐伯顺

根据区办〔2006〕52号文《关于开展“加快发展、促进和谐”专题调研活动的通知》要求，区政府法制办结合本次“三项清理”工作，就我区近两年来的行政执法工作进行了深入广泛的调研。现将有关情况汇报如下：
一、行政执法工作简要回顾
从调研情况来看，我区行政执法部门在区委、区政府的正确领导下，在区人大的监督和区政协的民主监督下，始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全区中心工作，大力推进依法行政，认真履行法律赋予的职责，为推动依法治区、提高行政执法水平、圆满完成我区“十五”计划确定的各项任务、实现我区经济和社会各项事业跨越式发展发挥了重要的作用。
（一）依法行政观念明显增强。随着依法治国、依法治区基本方略的确定，各行政执法部门都能从实践“三个代表”重要思想的高度，认真贯彻“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制工作方针，对依法行政工作的重要性有了全新的认识，观念上发生了重大变化。今年8月30日，区政府法制办还专门邀请了铜陵学院副教授桂兆金，为全区行政执法部门负责人及其工作人员作了一场行政执法知识专题报告，反映很好。据统计，近年来，全区各行政执法部门先后以报告会、座谈会、讲座等多种形式，系统学习了《宪法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及各类相关专业法律法规达300余部。通过学习和培训，各行政执法部门及其工作人员的法律素质和依法行政能力不断提高，依法行政意识明显增强。
（二）法治舆论氛围日益浓厚。近年来，我区行政执法部门根据不同的工作内容和不同的对象，采取不同的方式方法，广泛深入地开展法律知识宣传教育活动。通过宣传教育，达到了三个目的，一是使执法人员自身法律素质得到提高。二是使人民群众更好地了解掌握法律知识，增强守法观念。三是促进社会公众对行政执法部门的监督。在每一部法规和规章实施前，各相关行政执法部门均采取走上街头、制作展板、悬挂横幅、散发宣传材料、出动宣传车等多种形式对法律、法规和规章进行宣传，收到了较好的社会效果。如环保局利用环保日组织人员走上街头开展法律法规宣传，并散发各种宣传资料，教育群众要从我做起，爱护环境，保护环境。卫生局、计生委、安监局等部门的同志，长期深入基层，宣传相关法律知识。
（三）行政执法行为不断规范。一是抓好执法人员培训工作，提高业务素质。全区各级行政执法部门严格把好执法人员上岗培训的入口关，对从事执法工作的人员经培训考试合格，取得《行政执法证》方可从事行政执法工作。近几年，广大行政执法人员在执法过程中，大多数都能够依法出示行政执法证件、亮明身份、依法办事。二是注重执法队伍作风建设，增强服务意识。通过机关效能建设、行风评议、保持共产党员先进性教育等各项工作的开展，行政执法队伍的作风有了较大改进，执法人员的服务意识得到增强，部门不良作风得到有效遏制，绝大多数行政部门都建立了首问负责制、领导接访日、征询群众意见卡等一系列改进工作作风的制度。三是认真开展行政执法“三项清理”，进一步明晰职责权限。为推动权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，根据市政府的统一安排，区政府从今年8月份开始，分三个阶段对全区各行政执法部门的行政执法主体、项目和依据进行了全面清理，旨在进一步明确谁来执法、执什么法、怎么执法的问题，目前，此项工作即将进入审核界定阶段。
（四）行政执法各项制度逐步健全。全区行政执法部门始终把制度建设作为推进依法行政的重要基础来抓。各行政执法部门加强了以行政执法责任制为核心内容的制度建设，先后建立并完善了执法人员培训考核、证件管理、行政执法公示、行政执法错案责任追究制和评议考核等多项制度，逐步形成了行政执法责任制为核心，以行政执法评议考核制和行政执法错案责任追究制为保障的行政执法监督机制。
二、行政执法工作中存在的主要问题
近年来我区各行政执法部门在推进依法行政方面取得了积极的进展，积累了不少经验，但也存在许多亟待解决的问题。主要有以下几个方面：
（一）市区两级行政管理体制尚未理顺。我区随着近年来市、区两级管理体制的不断调整，城区功能得到大大增强，很多社会管理工作迈上属地化管理的轨道，但在管理城区经济社会各项事务中，还存在这样或那样的问题，如市、区两级职权不清晰的现象，委托执法不到位、权责不统一的现象，分级管理和属地管理不协调的现象等。这些现象主要集中在城市建设管理、市容管理、安全生产监督、文化体育、卫生行政管理等部门。条块结合、部门联动、以块为主、属地管理的行政管理体制和机制尚未真正理顺。一是建设市容卫生管理部门的职能严重缺位。在我区建设市容97项行政执法依据中，共有74项管理职能集中在市级职能部门，使得区级管理责权利不能得到统一。具体地讲，从市区管理职能划分上看，市容、绿化管理方面，市职能部门与我区的管理有主要道路和居民村之分；建设行业管理方面，我区没有对建筑工程和市政建设方面的管理职能；土地管理、物业管理等方面均没有管理职能，而在实际工作中，如建筑企业安全生产、小区市政道路维修整治、违法用地的查处、小区物业管理的监督、文明创建责任的承担等又要求属地管理。区级建设市容管理部门权责不配套，致使管理工作脱节、力不从心现象时有发生。同样如此，区卫生部门也有74项管理职能集中在市级卫生部门，此外，市卫生部门还准备将辖区内“小加工、小理发、小旅馆、小餐饮、小浴室”等下划至区卫生局管理，由于“五小”均为高风险行业，区防保站人手少，难以承担此项工作。二是安全监管权责不对等，监管协调难度大。1、安全监管权责不对等。目前我市对工矿企业安全生产实行分级监管，省属、市属和中央部属企业等由市级监管，其他的按照行政区划由县、区监管。但在实际工作却存在很多职责权利不对等、不明确的问题，例如：按照《危险化学品安全管理条例》规定，危化品经营单位经营许可证的办理从申报到领证均由市局直接负责，未规定区级安全生产监管部门的职责，但这类单位领证后的日常安全管理工作根据上级有关文件要求由区级安全监管部门负责，导致在安全检查时企业不理解、不配合。象非煤矿山、危险化学品生产企业安全生产许可证申请的接受工作以及非煤矿山的建设工程项目安全设施“三同时”管理等类似的工作，都由上级部门有关文件委托我区安全监管部门负责。2、职能交叉，综合监管协调难度大。安全生产监管涉及许多部门，如铜安办[2006]46号文件要求立即组织公安、安全监管、质监、工商等部门开展打击非法生产经营烟花爆竹行为的联合行动。涉及到市直部门（如市质监局）、市直部门直属机构（如铜官山公安分局）和垂直管理部门（如铜官山分局、商城分局等多家工商分局），都不属于我区管辖，很难进行协调。3、有关专业监管部门职责不清。如《建设工程安全生产管理条例》第四十条规定：县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。《安徽省人民政府关于加强安全生产工作的决定》（皖政〔2001〕43号）第四条规定：各级人民政府有关部门根据国家和省有关规定，按照职责分工履行有关安全生产的监督管理职责，建设行政主管部门负责本地区各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施工程的安全监督管理工作。而区建设部门对辖区内建筑施工企业安全生产没有任何监督管理职能，但是，按市安委会文件规定：辖区内建筑施工单位如出现死亡，在考核时也算我区指标。三是文化体育部门在行政执法职能方面尚为空白。区文体局的执法项目主要集中在文化市场管理和体育市场管理两大块。但目前所承担的都是单纯的社会服务职能，在行政执法职能方面尚为空白，本次“三项清理”工作梳理出来的124项执法依据均为法律法规规定市辖区政府拥有的行政执法职权，而市级政府或部门因各种原因并没有赋予我区行使。此外，根据《安徽省文化市场管理条例》的规定，文化市场应实行分级管理。区文体局及区政府相关部门也曾经多次、多渠道的向市有关部门反映，争取落实文化市场在我区的分级管理。但因市属职能一直未予下放，辖区内的文化市场管理职能至今未按《安徽省文化市场管理条例》规定实行分级管理。四是个别单位委托执法不到位，执法主体不明确。主要是区城建监察大队和区环卫站。区城建监察大队根据铜编字〔1999〕第04号文件受市建委、市房地产管理局的委托在我区辖区范围内负责城建监察管理工作。但是7年来，区城建监察大队委托手续一直未办理，导致区城建监察大队无执法主体，违法执法，影响正常工作的开展。同时，还有很大一部分职权无法行使，特别是在行政处罚方面，如涉及到市政、园林、公用设施、违章搭建等诸多领域的违章行为，虽有法可依，却无权可查。区环卫站的行政执法应由区市容局委托，但在实际管理工作中无正式的委托手续。五是联合执法存在困难。由于我区无公安、工商、规划、房产等重要职能部门，对城市统一管理的权力有限，看得见管不到、有责无权的现象时常发生，实际工作中不配合、不支持的现象比较突出。
（二）多数部门执法力量薄弱，保障不到位。在这次调研中，有相当一部分部门由于受机构、编制、人员、经费、装备等多种因素的影响，行政执法不能有效行使到位。一是建设市容管理部门机构不全，人员紧缺。目前区建设系统没有建工管理、市政管理、物业管理和绿化管理机构和人员，致使无法对辖区建筑工程、市政设施、小区物业管理和小区绿化行使有效的行政管理职能。二是安全生产监管力量不足。属于我区监管的企业和经营户数量很多，安全生产监管工作任务十分繁重。区安全生产监督管理局现核编人数为3人，目前到位2人，缺少矿山、危化品等专业技术人员，安全生产监管力量严重不足。各街道基本没有专职的安全生产监管人员。此外，我区没有安全监察执法车辆（包括事故抢险指挥车），一旦我区范围内出现生产安全或山林火灾事故，如果执法车辆和救援设备不能及时到达现场，容易贻误时机。三是城建监察部门任务繁重，缺乏行政执法人员。城建监察部门行政执法点多面广，任务繁重，加之今年市政府又将17个物业管理和开发商管理的小区移交给区政府管理，管理面积增加了近一倍，工作任务和人员配备不成比例，一线执法队员（在编在岗拥有执法资格仅有30人）严重缺乏，同时，一线执法队员自身安全装备保障不够。四是卫生部门人手不足的矛盾将进一步凸现。社区卫生服务作为今年市政府十件为民办实事之一，届时将至少有30个社区卫生医疗机构下划我区，区卫生局到时将承担医疗机构执业登记、变更、校验及医师、护士执业登记等行政许可以及社区卫生医疗机构医疗质量督查等工作，我区医政管理工作将大大加强，人手不足的矛盾将进一步显现。防保站在成立之初就面临着编制少、专业技术人员不足、职能不全、执法设备和办公设备缺乏、办公条件差等问题，随着形势的进一步发展，这类矛盾将进一步凸现。五是其他部门行政执法因种种原因难以有效行使。如经发委涉农工作任务繁重，没有具体的农业机构；环保局缺少相应的监测设备和计算机等办公设备；劳动保障部门执法队伍正在建设之中，但无具体办事机构，不能主动、独立开展工作；民政部门编制少，除婚姻登记员均取得资格证书外，其他人员尚未取得相应的资格证书，执法难度较大；民族宗教部门只有一人，依法办案不符合法定程序；档案部门核定编制2人，现在编在岗1人，借调1人，有档案行政执法证的1人至今没有进编，行政执法难以开展；等等。
（三）个别行政执法人员的素质不高。目前，我区执法人员中还存在自身法律素质不高、业务不熟、执法行为不文明等问题，这些都直接影响执法的质量和效果。
（四）政府法制机构建设亟待加强。法制机构不健全，人手少，与当前工作形势和任务不相适应。
三、几点建议
（一）理顺行政管理体制，切实规范行政行为。一是就重点职能和重点领域向市政府及其相关部门进行协商交涉。三项清理办公室一定要抓住此次清理工作有利时机，针对上述各种现象，在认真做好主体、职权、依据清理的同时，要更加注重对重点职能和重点领域的梳理，以便区政府向市政府及其相关部门进行协商、交涉，要求市政府及其相关部门本着分级管理和属地管理的原则，就有关管理职能进行调整和完善，能放则放，应收尽收。同时，要将公安、工商、房产、物业、规划等重要职能部门一并要求下划我区管理，或设立驻区派驻机构，进一步明确市区管理权限，改变区政府有责无权的现状，避免在实际工作中职责不清、职能交叉、条块分割、各自为阵、权责不统一等现象，实行真正意义上的属地管理。二是尽快组建城市管理行政执法局。要从有利于强化城市管理的角度出发，尽快组建城市管理行政执法局，努力解决多头执法、相互扯皮、执法扰民等问题，提高执法的整体水平。三是依法界定行政执法主体资格。对于区环卫站没有办理委托执法手续，应依法签订书面委托书。
（二）调整和优化机构设置和人员编制。要按照精简、统一、效能的原则，依法规范行政机构设置、人员编制和职责，努力解决有些部门执法力量薄弱的问题。同时，要根据财力重视目前执法工作中存在的经费、设备等保障方面的问题，尽可能改善执法条件，促进依法行政进一步开展。
（三）进一步加强行政执法队伍建设。建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。要加强对行政执法人员的法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力。要实行严格的考试制度，对不合格的一律不得上岗执法。通过组织培训和学习，使全体行政执法人员掌握基本法律知识，自觉规范行政行为，真正做到依法行政，恪尽职守，不滥用权力。
（四）加强政府法制机构建设。应优化配置政府法制机构的工作人员，加大经费投入，尽力做到依法行政工作有人办事。
四、当前和今后一段时期的工作重点
国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确了十年建设法治政府的任务、目标和基本要求。贯彻实施好《纲要》是实现政府职能转变，落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求。当前和今后一个时期，我区依法行政工作要有针对性的突出以下几个工作重点：
第一，推进政府职能转变和管理创新。一是依法界定和规范政府职能。要切实理顺政府与市场、政府与社会的关系，凡是公民、法人和其他组织能够解决的，市场机制能够调节的事项，政府不要干预，使政府的职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。二是进一步理顺行政管理关系。实现政府职责、机构和编制的法定化，加强与市有关部门的沟通与协调，切实解决部门职权交叉、推诿扯皮等问题。积极探索运用行政规划、行政指导等间接管理、动态管理和检查监督等多种手段来管理经济社会事务，通过管理方式的创新，降低行政管理成本，提高工作效率和管理效能。三是继续深化行政审批制度改革。重点是严格按照《行政许可法》的要求，落实行政许可制度，规范行政许可行为，改进行政许可方式。已经取消、调整的许可事项必须落实到位，不得变相保留；法律法规规章规定要许可、审批的，一定要依照法定程序进行，不得擅自取消和调整；法律法规没有明确依据的，实施行政许可一律不得收费。
第二，健全科学民主决策机制。要进一步完善政府科学、民主、依法决策机制，逐步提高政府决策的透明度和公众参与度。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。要尊重科学，认真听取专家学者的意见和建议。涉及城区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。所有重大行政决策都要进行合法性论证，把住规范性文件的合法关，确保各项决策事项符合法律法规的规定要求。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一，促进行政决策机关和决策人员审慎决策，防止随意性，避免盲目性，减少决策失误。
第三，完善行政执法体制，严格规范行政执法行为。要进一步规范行政执法主体，严格按照法定权限和程序行使权力，做到职权法定，防止多头执法。积极推行行政执法责任制、过错追究制和评议考核制，保证行政权力的依法有效行使。在具体行政行为中，要严把事实关、证据关、程序关、定性关、量罚关，全面公开行政收费种类、额度、标准、依据、范围等群众关注的事项，充分保障群众的知情权。
第四，强化对行政行为的监督。政府及各部门、单位要自觉接受区人大的法律监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督和人民群众的监督。对来自各方面的监督意见，要认真办理，切实改进工作。在自觉接受外部监督的同时，要切实加强政府系统内部的监督。一是严格规范性文件和行政执法行为备案审查监督。规范性文件的制定必须符合法定权限和程序。重大行政处罚、行政强制等行政决定，要按照规定予以备案。二是加强行政复议的监督。行政复议也是行政执法监督的一种方式，区法制办要进行经常性的复议案例分析，通过复议对执法工作进行监督和指导。三是加强监察、审计监督。要继续完善我区对财政预算一年一审和重点工作、项目跟踪监督的审计制度。加强经济责任审计和干部离任审计，加强对重点单位、重点领域和重点岗位的监督。四是强化行政机关的层级监督。要完善上级行政机关对下级行政机关经常性的监督检查制度，区政府要通过加强督察工作，落实对各单位、各部门的监督。法制办要发挥法律审核、执法监督作用，开展多种形式的监督检查。
第五，坚持把依法行政贯彻到政府各项工作中去。推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体业务工作，而是涉及政府工作方方面面的全局性工作，是政府所有部门职责内的大事。政府各部门要按照《纲要》和行政许可法的要求，制定科学规划，落实具体方案，精心组织实施，加强监督检查，把依法行政落实到政府工作的各个方面、各个环节，有计划、有步骤地推进。加强行政效能建设，全面推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制等制度，健全行政督查、效能监察、考核奖惩机制，大力推进政府网站和电子政务建设，加快办公自动化进程，提高机关服务质量和行政效能。
第六，加强政府法制机构和行政执法队伍建设。要实现建设法治政府的目标，没有一支与建设法治政府相适应的政府法制工作队伍和行政执法人员队伍，这项工作就难以有效推进。要进一步提高法制干部队伍依法行政的水平和能力，充分发挥政府法制机构在全面推进依法行政中的参谋、助手和法律顾问的作用。行政执法与人民群众的切身利益密切相关，各行政执法部门要按照从严治政的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓。加强行政执法人员的职业道德教育和业务培训，强化对执法人员的监督和管理，严格要求，严肃纪律，坚决纠正在执法中以权谋私等各种不正之风。

（作者单位：区政府办）