积极探索新形势下我区文明创建与城市管理创新之路
王友群

党的十四届六中全会明确提出：“要以提高市民素质和城市文明程度为目标，开展创建文明城市活动。”随之，创建文明城市工作在全国蓬勃展开，各级各类城市在文明创建的道路上形成了千帆竞发、你追我赶的竞争态势。2005年10月，以张家港市为代表的13个城市（城区）获得首批全国文明城市（城区）这一最高殊荣，受到中央文明委的表彰，我省的合肥和淮北两市也获得创建全国文明城市工作先进城市称号。铜陵市作为全省人口最少的省辖市，近些年来在文明创建工作中一直处于全省上游水平，创建考核连续多年保持在全省前几位，受到省委省政府的多次表彰。而我区作为铜陵市的主城区，在创建文明城市和城市管理工作中始终扮演举足轻重的角色，承担着艰巨而繁重的任务，为提升我市整体创建水平作出了应有的贡献。
一、近年来我区文明创建工作回顾及主要成效
如果说经济发展水平是一个城市之形，那么，精神文明程度就是一个城市之神，是城市的精神和灵魂，形神兼备，相互促进，相互转化，才能保持一个城市具备持续发展的动力和源泉。因此，作为主城区的铜官山区近年来仅仅围绕发展抓创建，围绕创建促发展，瞄准全国、全省文明城市和首批文明城区目标，两手齐抓，两手都硬，扎实推进了各项精神文明创建工作，取得了显著成效，连续五年保持全市先进位次。
（一）建立区、街道、社区三级管理网络，实现了由上推下动向上下联动的转变
区委、区政府始终坚持将文明创建作为全区大局工作中的重点，作为“天字号”工程，摆上重要议事日程，不因主要领导工作变动而忽视，不因经济工作和其他中心工作任务繁重而放松。区委、区政府的主要领导担任区文明委主任和第一副主任，文明委下设常务工作班子，专门成立了争创全国文明城市工作指挥部，区委书记亲自担任指挥长；各街道、创建职能部门建立了“一把手”责任制，街道、社区都成立了文明委（办），形成了区委统一领导、区文明委指挥协调、各职能部门（街道）职责明确，人民群众积极参与共建的创建网络和工作格局。同时，改变过去上推下动的工作模式，建立层级责任制，落实以街道为主的管理模式，发动群众积极参与，形成了全区上下联动、全民参与的创建态势。
（二）完善文明创建工作机制，规范城区日常管理，实现了由突击迎检向日常管理的转变
一是理顺创建体制，完善工作机制。建立快速处理机制。对省、市、区文明委明查暗访和交办的问题以及市民投诉经查属实的问题，视情形在规定期限内快速办结，并做到件件有回复。建立责任追究机制。明确区直各部门主要负责人、街道党政主要领导为创建工作第一责任人。各部门和街道在省、市创建和区级综合评比中实行“一票否决”。完善考核机制。重新修订和完善了《铜官山区创建文明城区工作考核办法》，考核内容大幅度增加，目标更加具体，更具操作性。同时，在考核中将扣分与以奖代补经费挂钩，年终兑现奖惩。强化督查机制。建立了区四大班子领导分片包干、带头督查制度，每月督查一次。区文明办牵头抓好周督查、月通报、季暗访工作，各街道也相应建立领导带头督查制度。
二是加强日常管理，开展专项整治。按照检查与不检查一个样，晚上与白天一个样，节假日与平时一个样要求加强城区的日常管理，加大清扫保洁力度，大力推行环卫代包和上门收垃圾，加强了早、晚和节假日等薄弱时段的保洁工作。加强摊群点管理，实行城管监督、摊群长管理、摊点自我约束的自治模式。控制占道经营，以签订“四旁三包”责任状，划线定位，死看硬守，采取日常督查和“阵风式”巡查相结合，进一步遏制了出店经营、骑路市场、马路仓库等现象。控制违章搭建，建立了城管队员、社区主任包村到片制度，以及清洁工和社区志愿者组成的违章搭建信息网络，做到提前发现、上门劝阻、及时纠正，进一步遏制了违章搭建现象的发生。整治油烟噪声扰民，加强饮食饭店油烟扰民的处理，督促安装油烟净化装置，依法查处违法排污、歌舞厅扰民等居民投诉的热点、难点问题。加大户外小广告专项整治，严格广告审批手续，规范市容许可制度，取缔非法广告。
三是结合今年开展的“迎盛事、创三优”活动，打好了以整治乱摆乱放为重点的六场硬仗。拆除乱拉乱挂30余处，拆除居民小区条幅300余条，加强了步行街、幸福村、官塘路长江东西村等处摊群点自治工作，对步行街、十中支路、中和园等处摊点升级改造，清除居民小区建筑垃圾50余车400多吨。投入30万元完成了梦碧山庄小游园、杨东社区西部、杨家山社区绿化建设项目。稳步推进18个新移交小区和零星小区移交工作。加大了对油烟扰民工作的专项整治，先后对8家饭店下达了处罚通知书，并全部整改到位，依法取缔铜官社区马路市场和南山菜市场，对铜都大道阳光社区处浮雕的菜地予以产除，对四中校园后两处垃圾收购点依法拆除取缔。抓好市民不文明行为教育和矫正工作，发动广大市民和志愿者上街进行文明劝导，收到了较好的效果。
（三）加强文明细胞工程建设，实现了由少数人参与向群众共同参与的转变
一是扎实推进文明单位、文明社区创建工作。经过近几年的努力，辖区内省级文明单位达到32个，市级文明单位70个，区级文明单位36个；有国家级文明社区示范点1个，省级文明社区4个，市级文明社区11个，区级文明社区23个。我区创建文明社区的做法先后被《精神文明导刊》、省文明委《精神文明简报》刊发。五好文明家庭、基层文明站所、安全（文明）小区、青年文明号、文明楼院等创建工作取得了新的成效。
二是精心组织开展打造学习型城区活动。四大学习型组织牵头单位利用学习日、学习周广泛发动职工、群众开展学习活动，营造了良好的学习氛围，学校、社区结对共建取得初步成效。
三是大力开展未成年人思想道德建设。成立了加强和改进未成年人思想道德建设领导小组，出台了《关于未成年人思想道德建设“一票否决”的规定；组织开展了一系列主题教育活动，涌现出“垃圾银行”、“童心小记者站”、“文明行为跳跳乐”等一批具有创新精神的典型做法，省文明委对我区未成年人“一票否决”规定和杨家山街道鹞山社区娃娃楼长等创新做法以简报形式刊发。
四是广泛开展市民教育工作。在全市率先出台了《铜官山区“十一五”市民教育工作规划》，广泛开展“十万市民进课堂”系列教育活动，抓好省、市“十佳”事迹挖掘上报工作，培养先进典型，省、市“十佳”事迹当选数连续五年位居全市第一；在社区市民教育工作中开展“一居一品”活动，鼓励创新，朝阳社区“爱心卡”做法被中央文明办编入《公民道德建设创新100例》，自2003年起，每年组织开展“铜官山区千名文明市民（标兵）”争创活动，举办各种形式的市民教育座谈会、交流会，组织文明市民标兵赴友好城区参观学习等。
回顾近年来创建工作，主要有以下几个特点：
一是坚持围绕中心、服务大局抓创建。区委、区政府将创建与经济建设协调共抓，初步形成创建抓得越好、投资环境越优、经济发展越快的良好互动格局，为东向发展、富民强区、全面建设和谐社会提供了有力支持。
二是坚持与时俱进、创新方法抓创建。创新工作理念和工作方法，扎实开展丰富多彩的道德实践活动。如：朝阳社区“爱心卡”活动、鹞山社区的未成年人思想道德建设、车站社区“见义勇为”基金以及社区创建中“一居一品”等一些好的做法体现了“三贴近”原则，也体现了创新精神和时代精神，受到了较好的效果。
三是坚持服务群众、依靠群众抓创建。充分依靠和发动群众，让广大群众参加到创建的主战场，使他们直接参与城市的管理。同时，在工作中切实把解决群众的实际问题作为创建工作的第一信号和第一目标，切实为人民群众解决一些急、难、愁的问题，多办实事，多办好事，使广大市民真正成为文明创建的受益者。
四是坚持规范管理、量化考核抓创建。建立城市管理信息收集，快速处理，及时反馈工作机制，落实职能部门负责制。更新城市管理理念，强化文明、规范执法意识，做到执法程序规范，执法行为规范，执法语言规范。同时制定完善科学的考核办法，将城市管理若干细胞予以量化，对街道、环保、城管、环卫等职能部门量化考核，并使考核与奖惩相挂钩，使城市管理走上了量化目标管理的轨道。
二、依造《全国文明城市测评体系》，我区文明创建还存在着诸多差距
2005年，国家出台了《全国文明城市测评标准》，整个城市测评体系共分为：廉洁高效的政务环境、公正公平的法制环境、规范守信的市场环境、健康向上的人文环境、安居乐业的生活环境、可持续发展的生态环境以及扎实有效的创建工作共7大块119项指标，测评内容涵盖了物质文明、政治文明、精神文明的方方面面，是一项规模宏大的系统工程。虽然，我区文明创建工作有了长足的进步，各项软硬件设施建设也有了长足的进展，但是与高标准要求，特别是与全国文明城市测评体系标准相比还存在不少差距。主要表现在：
1、基础设施建设长期投入不足，硬件不硬的现象比较突出。不少小区特别是老旧居住小区技防、人防、消防等设施不全或基本没有，步行街、官塘二路和一些小区内的支次干道没有排水设施，区级没有图书馆、二级档案馆，现有区文化馆达不到二级馆标准，社区室内多功能文化活动室达不到每万人500平米以上标准，支路街巷和居住小区90%无路灯，社区卫生服务中心（站）达不到要求，没有区级爱国主义教育基地，城区有40多座旱厕没有改造，支次道路和社区环卫设施严重短缺。
2、管理体制尚未理顺，事权不统一，看到管不到的现象较为普遍。一是在市政建设和管理方面。支次道路市政管理基础设施改造有责无职无权，居民小区的路灯、管网、路网改造有责无职无钱，部分道路路灯改造和小区绿化仅靠争取专项整治经费解决。二是在执法管理方面。由于行政执法体制尚未理顺，区城管大队执法主体权力不明确，城区管理中的公安、工商、房产等重要管理部门都没有设置，因而相应管理职能也皆空白，初审权和监管权，对违规开发建设行为无能为力，对管辖范围内建筑渣土和建筑垃圾无有效管理手段。三是管理者与作业者职责混淆。如区环卫站既承担着环卫保洁管理职能，又承担着垃圾清运、卫生保洁职能，既是裁判员又是运动员。四是在小区移交方面。小区在开发建设当中存在违规建设、配套不到位等问题难以得到有效解决，小区办公用房、活动用房、物业管理用房、经营性用房、停车场地、公共绿地、道路硬化等配套设施少建，不建或改变用途现象经常发生。五是条块管理方面。一些隶属于区外的省、市机关企事业单位和改制企业创建中遗留的问题和产生的新问题，对此没有有效手段。
3、政务环境、法制环境、市场环境尚需进一步培育和优化，市民素质仍需进一步提高。在建设廉洁高效的政务环境方面，虽然部分职能部门建有“一门式”行政服务大厅，但区政府仍没有部门集中办公的“一门式”行政服务大厅。少数单位效能建设仍显不足，办事推诿拖拉现象时常发生。部分市民遵法守法意识仍很淡薄，执法环境较差，经常出现对抗执法，暴力抗法现象。公正公平，诚实守信的市场环境还需进一步培育，市民的诚信教育、法制教育、思想道德、文明行为教育仍需进一步加强，市民的综合素质需要进一步提高等等，这些问题都是当前我区创建中存在的现实问题，需要我们认真研究创造条件创新方法加以解决。
三、瞄准全国、全省文明城市目标，创新文明创建与城市管理方法，推进我区文明创建工作向更高水平迈进
争创全国文明城市和全省文明城市是一个更高起点上的奋斗目标，也是我们今后一个时期的奋斗方向。我们必须创新文明创建与城市管理机制，建立一套适应现代城市发展和管理的新模式。根据未来几年的政策走向和市级创建体制调整，我们认为：
一是要积极争取实行权力下移，进一步理顺市、区两级管理体系。按照“两级政府、三级管理、四级落实”和责、权、利相统一的原则，积极向市里争取，将辖区内的区级公安、工商、房产等重要职能部门下放区级管理，没有设立的单位，可由市主管部门设立派出机构，实行双重领导，以区管理为主的模式，以利于执法过程中的指挥协调，改变城区管理和文明创建工作中有责无权的现状。赋予区级城市建设和规划的初审、监察权，从源头上控制违法建筑的发生。同时，增加区级城管的管理力量，建议将市城管支队人员下划给区城管大队，再由区城管大队分配给各街道，市保留一支督查队伍，不参与城管执法，只从事督查、检查，这样既解决区城管队员不足，又理顺了市区管理关系。
二是要按照文明创建属地管理的原则，建立以街道为主的管理模式。我们认为街道当前主要任务是经济工作和社会管理，随着环境的发展，应该淡化街道的经济工作职能，逐步向服务型和管理型街道转变。文明创建作为街道的重要职能之一，应该得到重视和加强，建立街道为主的块状管理模式势在必行。按照属地管理的原则，进一步划定管辖范围，建议只要座落在街道辖区范围内的地方（市管部分除外），全部划归街道管理，交叉地段明确指定由哪一个街道直接管理，从而杜绝推诿扯皮现象的发生。
三是成立区级行政综合执法机构，建立行政指挥、执法监督和行业作业管理系统。根据城市管理统一指挥、有效控制、干管分离的原则，参照先进地区经验，结合我区实行，建议成立行政综合执法机构——铜官山区城市管理行政执法局，并与区文明办、市容局合署，三块牌子、一套机构，属区政府职能部门。执法局下设城管大队、环卫站、物业管理办公室、案件受理中心、办公室、宣传督查科、财务科组成，行政执法局和各办公室既承担着全区城市管理指挥职能，又承担着执法、监督、检查职能，而街道承担着辖区范围内的管理职能。如下图：行政执法局和街道构成行政指挥系统。
指挥系统← 铜官山区城市管理行政执法局（文明办市容局）
 
　　 
执←　 城　　环　　物　　案　　 办　 宣　 财　→指
法　　 管　　卫　　业　　件　　 公　 传　 务　　挥
管　　 大　　站　　管　　受　　 室　 督　 室　　督
理　　 队　　　　　理　　理　　　　　查　　　　 查
（快　　　　　　　　　　　　 办　　　中　　　　　科　　　　 系
速　　　　　　　　 公　　心　　　　　　　　　　　　　 统
处　　　　　　　　　　　　　　室　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
理）
系
统
　　　
 指挥督查系统← 街　道

作←　 物　　保　　绿　　城 →执法管理（快速处理系统）
业　　 业　　洁　　化　　管
系　　 公　　公　　公　　中
统　　 司　　司　　司　　队

城管大队、环卫站、物业管理办公室、案件受理中心、街道城管中队构成执法管理（快速处理）系统。根据作业市场化要求，街道采用招标承包方式成立若干个物业公司、保洁公司和绿化公司，街道与他们签订责任状，实行目标化管理，各物业公司、保洁公司和绿化公司构成作业系统。在管理模式上，仍以现行管理模式为主，并适当加以调整，环卫站除承担环卫管理检查、督查、考核和公厕建设管理职能外，不再承担作业职能；案件受理中心与建设、卫生、环保、街道等部门构城快速处理系统，区城管大队除自身职责外，仍承担对街道中队的指导、培训和检查、考核职责；各街道城管中队主要负责辖区范围内的市容管理和执法。区建设局将绿化建设和管护职能下放给街道管理，依据市场化运作方式，由街道成立绿化公司，承担绿化建设和管护任务。
四是制定更加科学完备的考核办法，强化目标责任管理。继续以街道和职能部门（行政执法局执法管理部门）为考核对象，合理确定考核范围，拟定更科学的考核内容，并细化成若干个项目分值，实行目标化管理。在考核方式上，采用日常考核与定期考核相结合的方式，提高媒体曝光、群众举报、投诉问题和指挥系统交办任务完成情况所占分值的比重，落实目标考核制，责任追究制，奖惩挂钩制等相关制度，形成目标明确，奖罚分明的工作机制。
五是以提高市民素质为重点，强化各项文明细胞工程建设。坚持以倡导和树立社会主义荣辱观为核心，突出公民道德规范教育，建立学校、家庭、社区于一体的社会终身教育体系，打造全民学习的平台。创新各种形式和方法加大文明市民教育活动，不断提高市民的文明素质，积极组织开展打造学习型城区活动。大力开展文明社区，文明行业、文明单位、文明楼栋、文明家庭、文明市民（标兵）争创和评比活动，努力在全社会形成一个学先进赶先进的良好氛围。加强未成年人思想道德建设，发挥学校社区的主渠道作用，进一步健全未成年人思想道德教育体制，建立未成年人思想道德教育网络。
总之，通过以上方式方法，转变思想观念，改革管理体制，理顺工作关系，完善工作机制，加大文明创建和城市管理各项工作力度，我区的文明创建工作水平将会迈上一个新的台阶。

（作者单位：区文明办）