加大环保执法力度　 构建环境友好型城区
傅振清

铜官山区作为我市中心城区，有着人口密集、物流畅通、消费活跃等比较优势。近年来，在区委、区政府的正确领导下，我区的经济总量得到迅速扩张，经济和社会发展呈现良好的发展势头。但随着我区经济的快速发展，环境问题已对构建和谐社会形成严峻挑战，我区的环境保护工作将面临巨大的压力和挑战。针对我区的实际情况，如何加强环保工作，构建环境友好型城区是摆在我区环保工作者面前一个现实而又紧迫的课题。
一、环保执法工作现状
区环保局服务的对象主要是三产业。近年来，区环保局在区委、区政府的正确领导下，按照“围绕发展抓环保，抓好环保促发展”的工作思路，坚持经济建设为中心，切实把改善环境质量，维护人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，严格执法，强化管理，诚信服务，求真务实，取得了较好的成绩。一是加大环境监察执法力度，妥善处理各类污染纠纷本着“谁污染，谁治理”的原则，近三年来，我局共受理油烟扰民、噪声扰民、浴室锅炉烟尘等各类污染纠纷1100余起，对每起案件及时处理，现场处理率100％。二是积极组织、开展各项专项整治工作。为进一步加大城市文明创建工作力度，解决饮食娱乐服务业油烟、噪声扰民的问题。区环保局按照“整治一批、规范一批、转产一批”的工作思路，本着“管理就是服务”等原则，共出车约650多台次，出动执法人员约2200人次，相继开展了取缔“住宅饭店”、“油烟专项整治”、整治违法排污企业保障群众健康等环保专项行动。三年来共对98家业主下发了“环境保护行政处罚告知书”，实行证据先行登记保全物品21家。共对“铜陵亘源麻业纺织有限公司”等8家企业补办了环保审批手续；对“儒德化工有限责任公司”等3家企业生产废水偷排处以了一定数额的罚款并责令限期整改。专项整治工作切实解决了一批群众反映强烈的环境问题，赢得老百姓和社会各界的支持和拥护。树立了环保部门的良好形象。 三是积极推进“绿色社区”创建工作。目前 “世界花园”、“朝阳社区”、“绿云山庄”的“绿色社区”创建工作已基本结束，等待市环保局验收。其它社区的绿色创建工作正在扎实有效的推进。
二、环保执法工作存在的问题
加强环境执法是依法打击环境违法行为，还人民以蓝天、碧水和新鲜空气的实际行动，也是落实以人为本的科学发展观的实际行动。但是环境执法面对的往往是我区经济活力的推动者、财政收入的贡献者、群众就业岗位的提供者，再加上法制、体制等因素，环境执法面临诸多难题，主要表现为以下几点：
（一）执法依据不规范、实际操作难。—是环境法律法规不完善，可操作性不强，导致执法人员在环境执法时难查处、难执行、难到位。在现行的7部环境法和3个条例中，仅有《水污染防治法》有实施细则，容易操作，而大气、固废、噪声污染防治方面的法律均没有制定实施细则，特别是《环境噪声污染防治法》中规定了违法行为的法律责任，其中包括罚款，但没有规定处罚具体数额，如对当前群众反映强烈的居民楼下开办饮食服务项目的噪声、振动等问题的查处，由于法律对处罚具体额度没有规定，给环境执法带来难度。二是由于各环境执法部门之间职责的法律规定不够明确、具体，又缺乏有效的解释，存在着执法交叉冲突现象。如《环境噪声污染防治法》对工业、生活、交通噪声规定了不同的管理部门，虽然看起来很细，但事实上不便于执法，特别像生活噪声，公安部门根本无暇顾及，而环保部门却无权处罚，造成此类违法行为得不到有效查处。三是行政处罚额度太小，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力。环境违法处罚额度除对拒缴排污费可按3倍处罚外，多数行为的处罚额度为5—10万元。10万元以下的罚款对排污单位影响不大。四是环保部门缺少法律授权，使环境执法难到位。《环境保护法》中有关污染企业的限期治理、责令停业、关闭的决定权在政府，环保部门只能提出建议。由于受重经济发展轻环境保护思想的影响，有关这类的行政处罚决定，往往不了了之。五是缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等行政强制手段，依赖法院强制执行却难以落实。特别是对查处铝合金加工点噪声扰民、建筑施工噪声扰民、城市露天烧烤烟尘污染、小饮食店油烟污染等，迫切需要查封、扣押等强制措施。
（二）环境执法的工作机制不健全。工作机制是环境执法与监管工作正常运行的保障。当前，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。一是体现在责任追究机制不健全。许多企业违法排污造成了污染事故，肇事企业只是交罚款了事，企业法人代表和有关责任人员没有受到应有的处罚。二是缺乏守法企业激励机制和企业自我监督机制。对好的企业缺乏鼓励和奖励措施，影响其治污积极性。突出表现是“违法成本低，守法成本高”，造成守法企业与违法企业事实上的不公平竞争，最终导致守法企业也蜕变为违法企业。三是部门联动协调机制有而不完善。由于没有建立起协调配合的运行机制和约束机制，部门各自为政，工作脱节，未经环保审批就建设开业的项目依然存在，出现问题时，部门之间相互推诿，日常执法中，环保部门“单打独斗”现象依然存在。
（三）环境执法能力有待于进一步加强。队伍建设与管理是环境执法的重中之重，执法能力是确保环境执法任务落实的关键所在。当前我区环境执法工作任务重、装备差、人员少、执法经费不足，环境执法能力严重不足。一是环境执法人员少。由于执法人员的不足，导致在环境执法的内容、范围、执法检查的频次、环境执法的质量以及环境信访和纠纷处理上受到影响，对环境违法问题的发现、解决和处理表现出滞后性，甚至出现环境执法的“真空地带”。二是执法装备差。执法车辆欠缺、没有取证设备、办公设备老化，无法适应办公自动化要求，遇到紧急情况不能及时到位，及时取证，致使一些有力证据灭失。 三是部分环境监察人员对法律法规、产业政策、生产工艺等不熟悉，找不到问题、找不准问题，导致执法不规范、执法不到位、不作为现象时有发生。四是因体制、执法经费不足等原因，机构和队伍建设薄弱，能力建设投入不够，环境管理的基础工作跟不上，应对能力不强。同时没有建立长效激励机制，执法队伍的积极性没能充分发挥。
（四）工作方式不适应环保新形势的要求。目前，环境执法重行政手段，轻司法、经济、物质和精神鼓励等综合手段。表现在一是运用司法手段整治污染力度不够。在如何协调司法部门加强环境执法上，缺乏措施和办法，申请法院强制执行率很低，很多执法成了协调，收费变为协商；二是运用经济和技术手段限制环境污染措施不足。排污收费政策执行不到位，受各种因素影响，协商收费、人情收费现象仍然严重存在；三是运用综合手段制度化不落实。挂牌、督办、回访、通报、考核等手段多数只用于典型问题查处，没有全面形成制度，不足以发挥其有效和长效作用。
　　（五）法人、市民的环保意识有待于进一步提高。市场经济条件下，企业的趋利心理进一步强化，企业法人的环境法制观念不强，认为搞环保只有社会效益、生态效益，没有经济效益，因此不愿意投入资金开展污染治理，再加上监管不力，以至于偷排和超排污染物难以遏制。此外，公民的环境友好行为的自觉程度和主动性不强，主观上认同环境友好行为，但客观上只希望别人环保而自己却由于贪图经济、便利、快捷等原因，不能实践环境友好行为。
三、环保执法工作面临的机遇
第六次全国环保大会上，温家宝总理指出:“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变”。“三个转变”是战略性、方向性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑”。历史性转变为环境保护工作带来了战略机遇，开辟了广阔天地，描绘了宏伟蓝图。历史性转变为环境执法工作的发展创造了难得的发展机遇。
（一）强烈的政治意志是环境执法的现实基础。党的十六大提出了全面协调可持续的科学发展观，强调要实现人与自然的和谐发展。2005年10月，《安徽生态省建设总体规划纲要》在京通过论证，我省成为全国第七个生态省试点。根据全省统一部署，市委七届八次全委扩大会议适时提出了打造“中国生态山水铜都”的奋斗目标，并将出台《关于加快建设生态山水铜都的决定》、《关于贯彻落实科学发展观，加强环境保护工作的实施意见》等一系列文件，市政府也和区政府签订了环保责任书，明确区级政府对本辖区环境质量负责，以促使政府对辖区环保工作的重视。这些新的执政理念在我市经济社会发展中实施，体现了政府保护环境，实现人与自然和谐的政治意愿。这些政治意愿和政治意志是环境执法最重要的现实基础。
（二）环境执法有了可靠政治和组织保障。实现“三个转变”，实现经济发展与环境保护“并重”， 政府是环境保护的责任主体， 政府就会自觉克服各种地方保护主义，更加切实负起环保责任，更会积极创造条件支持环境执法，环境执法就有了可靠政治和组织保障。
（三）环境执法将更具主动权。目前由于环境保护滞后于经济发展， 环保“旧账”未还，“新账”又欠，环境执法犹如救火，执法人员只能疲于奔命。实现环境保护和经济发展“同步”，就必须改变先污染后治理、边治理边破坏的状况，就必须将环境执法关口前移、重心下移，环境执法就会赢得主动权。
（四）环境执法效能将得到进一步提高。环境保护是全社会的共同责任，需要在政府主导下，在环保部门的组织和推动下，多部门、各界人士共同参与。主要用行政办法保护环境，手段单一，难以组织、推动全民参与监督，执法效果较差。而综合运用法律、经济和必要的行政办法解决环境问题，就会调动最广泛的群众参与监督，这样就能大大提高环境执法效能。　
（五）环境执法的社会氛围正在形成。市民的环境保护意识显著提高，社会各界关注环保、支持环境执法的热情日益高涨。创建生态市、绿色社区、绿色学校等创建活动已得到社会各界的普遍认可，进一步拓展了环境执法的领域和空间，为强化环境执法打下了良好的社会基础。
另外，环境执法的体制、法制问题正在逐步完善。区级财政对环保投入不断加大，环境执法保障能力正逐步得到提高。执法能力建设也不断得到增强。
四、环保工作下一步工作思路
历史性转变为环境执法的改革创新带来了重要机遇。环境执法工作必须抓住历史机遇，正视执法障碍，勇于剖析不足，加强改革创新，破解执法困境，适应并推进历史性转变。
（一）实现全过程主动、积极的环境执法。环境执法须从源头抓起，实行全过程环境监管。一是环境执法“关口要前移”。 新建项目必须符合国家产业政策、区域主体功能定位和环保准入标准要求，严把建设项目环评审批这个重要关口，建设项目的环境影响评价和“三同时”制度执行率保持100%。二是对建设项目的建设过程和建成投产等环节进行执法检查，实行建设项目“三同时”全过程环境监察制度，使环境执法由“末端控制”向“前期预防”延伸，实现预防与控制相结合。三是强化建设项目竣工验收这个关键环节，其中工业项目必须做到环保设施与主体工程同步验收，试生产时间最长不得超过3个月，绝不允许以试生产为名长期违法排污。
（二）强化环境执法监督。继续开展严肃查处各类环境违法行为专项行动，增加明查暗访的频次，对超排、偷排的企业加大处罚力度；加大群众反映、投诉强烈的污染、扰民事件的查处力度，妥善处理各类污染纠纷，切实维护人民群众的利益和环保法律法规的权威。
（三）加大“绿色社区”创建工作力度。保护环境必须依靠人民群众及至全社会的力量共同参与。绿色社区创建活动正是公众参与环保的根据地。绿色社区创建工作是构建和谐社会、建设资源节约型、环境友好型社会的细胞工程，是推动建立环境保护公众参与机制的重要途径和宣传平台。绿色社区创建工作将是环境教育和宣传工作的重点内容和有利抓手。
（四）建立和完善环境保护公众参与机制，加大监督力度。
公众参与是推进环境保护的强大动力。积极争取人大代表、政协委员对环境问题和环保工作进行视察，认真听取他们的意见和建议；继续开展“环保义务监督员”活动，加强社会公众参与和监督的力量，弥补环境执法资源缺乏问题，为环保部门环境执法提供服务。
（五）加强环境执法队伍建设。全面加强执法队伍思想、作风、组织、业务和制度“五大建设”，提升环境监察队伍整体素质和执法能力。制定培训计划，抓好人员培训、提高执法队伍的业务水平特别是培养工作创新能力，改进工作方法，做到科学执法、文明执法；进一步规范统一环境监察职责，明确执法程序，按照现代化要求，积极推进环境监察标准化建设；公开承诺，取信于民；引入竞争机制，提高环境执法人员工作的积极性和主动性，提高工作效能。
（六）加大环保宣传力度。借助媒体的力量，对一些个案进行适度的公开报道，引导公众参与监督，不断提高环境执法的影响力。联合有关部门深入开展环境保护宣传教育活动，提高市民的环境保护意识。
五、相关的政策建议
（一）建立和完善资金保障和激励机制
随着区级财力的增加，区级财政要不断加大环保资金的投入。建议区政府从排污费中设立专项资金用于我区“绿色社区”创建的奖励工作。同时探索建立环境执法的激励机制。从税收、金融等经济政策和管理方面给予自觉遵守环境法律法规的企业以支持和鼓励，从而降低守法成本，使环境成本从由生产者单独承担，向全产业链共同分担；对于执法工作成绩显著的单位和个人也要有相应的激励政策。
（二）合理规划设计
建议出台相关规定，要求城市规划、建筑设计和房地产开发企业对餐饮业应合理规划布局、设计、开发，对具备或不具备经营餐饮业的，在出售或出租时加以明确说明。从而减少不必要的污染纠纷。
（三）严格落实对餐饮企业的环保第一审批制度
对新开办餐饮企业，环保部门经实地勘察，在选址上把关审批后，工商部门方可核发营业执照，对未通过环保审批的餐饮企业，工商部门不得核发营业执照，从而从源站杜绝新污染源产生。
（四）加强政府各部门的协调配合
环境管理，涉及到卫生防疫、工商、环保等多个行政主管部门，既有权利交叉，又有监管空白。应建立高效的协调机制，整合监管力量，形成监管合力。建议区政府建立部门联席会议制度，研究和解决环境执法中出现的问题、建立执法部门联合执法制度，切实形成执法合力；建立建全环境违法案件移交移送制度，加强环境违法案件的督查督办。

（作者单位：区环保局）