求真务实　开拓进取 努力建设和谐社会的示范区

求真务实　开拓进取 努力建设和谐社会的示范区
王基宏
　　
十六届六中全会《决定》指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”当前及今后一个时期，围绕《决定》的九项内容，各级党委、政府将把和谐社会的建设放在重要位置，全力推进。我区作为铜陵市的政治、经济、文化中心，辖近30万人口，在建设具有中国特色社会主义初级阶段这一特定历史时期，理应主动迎接这项任务带给我们的挑战和机遇，高举“建设和谐社会示范区”旗帜，朝向《决定》目标积极探索，奋力开拓，率先前进。
一、关于我区主要社会工作总体情况总结分析
“十五”以来，我区全体干部职工团结一致，积极进取，扎实工作，各项工作都取得了显著的成绩，城区经济社会跃上一个新的台阶，为和谐社会的建设奠定了坚定的基础。
（一）以敢为人先的精神，奋力开拓和谐社区建设与管理的新局面。我区将和谐社区建设作为推进和谐社会建设的突破口，一是率先建立和谐社区建设工作体系。成立区社区建设指导委员会，由区党政领导亲自抓，出台《全面推进和谐社区建设的若干意见》、《加快发展社区服务业的若干意见》等纲领性文件，制定区《社区建设目标考核实施细则》、《社区工作站（居委会）考核办法》及《社区工作者考核办法》，初步建立起社区建设综合考核体系。二是大胆创新社区管理体制。建立具有我区特色的“选聘分离、政社分设”的社区管理体制，为政府各项行政社会事务在基层的有效落实提供了有力保障，促进了社区自治功能的发挥，社区工作者能进能出，优胜劣汰，并为今后进一步推进社区管理体制改革奠定了基础。三是积极探索公共服务新模式。在全省率先创建新型公共服务模式 “1890”社区服务求助平台，以政府公信力整合市场，培育和规范社区服务行业，形成产业集群，满足居民各类生活需求，项目发展前景广阔。
（二）以攻坚克难的勇气，切实解决社区“四有”问题。为了迅速搭建我区的社区建设工作平台，适应市场经济环境下城区工作新形势需要，区委、区政府着力解决了社区“四有”问题，基础建设一跃全省先进位次。在社区基础设施建设方面，十五以来总投资近2000万元，其中仅我区投入近800万元，绝大部分社区办公及活动用房面积已超过300平方米，总建筑面积已近1.5万平方米，户外活动面积近1万平方米，社区整体面貌焕然一新，社区形象得到极大提升。在资金保障方面，以“以小步快跑、逐步到位”方式，逐年提高社区工作者待遇，建立了社区工作者养老和医疗等保险制度，社区工作者待遇目前已增加到每月600多元，社区办公经费增加到一万多元。在队伍建设方面，通过“街聘民选”形式实现了对社区工作者大范围调整。目前社区工作者高中以上文化程度的占99%以上，平均年龄约36岁。每年开展的一系列培训，不断促进基层队伍整体素质提高。在制度建设方面，先后制定并出台了《社区代表成员大会制度》、《社区议事委员会制度》、《星光老年之家管理办法》、《社区居委会工作职责》、《社区工作站工作职责》等一系列规章制度，社区各项工作都做到有章可循，有理可依。
（三）以执政为民的理念，努力构建社会救助保障体系。城区政府是民生工作的实施者，是社会特殊群体权益的保障和维护者，我区牢牢把握“以人为本”原则，执政为民，特别关注弱势群体的生活改善。开展就业再就业服务，建立起区、街、社区三级就业服务平台，自04年起每年约提供免费技能培训1000多人、就业安置2000多人，再就业工作得到了省、市领导的充分肯定。积极落实民政优抚各项政策，建立抚恤补助标准自然增长机制，十五期间累计安排定补、抚恤及慰问、医药、补贴等费用269.5万元，优抚对象和社会孤老生活安定；城市低保工作扎实有效，年均发放低保金2000万元，人均月补差已提高到近一百元，覆盖率降至7%左右；拓展救助项目，率先在我市启动“慈善超市”救助机制，开展实物救助，受到省民政厅的高度评价，在全省推广；率先启动大病医疗救助试点工作，住房、司法、教育等救助制度相继健全，各类弱势群体基本纳入救助范围。
（四）以求真务实的作风，全面推进各项社会事业发展。城区是政府社会公共事务管理的实施者，我区运用手中有限的行政资源，扎实工作，卓有成效：教育工作实现了小学教育的均衡发展，校园建设成绩斐然。均衡教育成果受到了教育部的充分肯定。文化体育工作成效显著，天桥社区被评为“全国群众文化先进社区”、“全国百佳学习型社区”，石城路街道被命名为“安徽省城市体育先进社区（街道）”。社区矫正试点工作得到省、市领导高度重视，并在全省作为典型经验推广。卫生工作扎实有效，继打了漂亮的非典战役后，对高致病性禽流感防治工作也同样取得了阶段性胜利，农村合作医疗顺利实施，参保率100%。目前，已建和在建即将投入使用的社区卫生服务站覆盖人口达到全区70%以上。在人口与计生服务方面，仅05年就结对帮扶女孩家庭382户，落实帮扶金7.939万元，各种利益倾斜资金12.5728万元；全区6个街道、42个社区达到了计生示范街道、示范社区标准。精神文明建设稳步推进，积极开展创建文明社区活动和社区环境综合整治，不断加大对噪音扰民、油烟污染、浴室锅炉烟尘污染等直接与百姓生活密切相关的环境污染整治工作。组织开展了一系列以未成年人思想道德建设为重点的教育活动，目前共有省级文明社区4个、市级文明社区11个，区委、区政府被市里命名为03-04年度市级文明单位。平安城区打造有力，实施社区警务战略，各社区警务室全部到位，部分社区实现一区多警。各类创安小区活动蓬勃开展，老党员、老干部、协保人员等组建的治安巡逻队已达75支，参与群众达3384人，属地管理基本实现横到边、纵到底，社区治安良好，创建平安城区活动取得明显成效。
二、当前城区社会工作存在的主要问题
（一）关于社区建设工作。一是社区功能定位相对错位。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，其功能定位可以概括为六个方面：民主建设、公共服务、民事调节、治安维护、政务协助、民意表达。但随着经济社会的发展，特别是“单位”体制下的社会职能逐步向社区转移，人员流动加大，就业、社会保障等问题日益突出以及社区居民服务需求的日益多样，在实践中表现为：社区“行政化”倾向比较突出。为了解决法理上的矛盾，我区在社区专门设置工作站，但各职能部门的任务不断下派，不堪重负。“费随事转”难以落实。政府在下达大量任务的同时，相应的经费安排基本不到位。居委会自治意识不强。有的认为社区经费都来自政府，就应该服从政府的工作安排，因而不敢自治；有的习惯将自身作为政府的下属机构，遇事依靠政府，因而不愿自治，也有的受人员素质等影响，缺乏专业的社会工作方法和能力，不会自治。二是社区组织体系建设和运行机制相对滞后。一直以来，各级政府和社区居委会都是社区建设的主体，在推进社区建设工作中发挥着不可替代的作用，但是，随着社区建设的不断深入，民间组织和驻区单位在社区建设中的重要性必将日益显现。他们是社区建设的重要参与者，是社区实现自我管理、自我服务的重要载体，目前，城区的社区民间组织发育相对迟缓，在社区建设中普遍参与不够，如养老服务、慈善募捐、文化体育、就业培训等许多公益性的社区事务仍然是由基层政府和社区居委会负责组织和提供，既导致政府在基层管理中越陷越深，也限制了民间组织的发展。居民对社区的认同和归属还处于较低水平，不愿或者不积极参与到社区建设中来。此外，社区居委会与业主委员会、物业管理机构等社区组织的关系亟待理顺，相互缺少沟通和配合，存在管理与服务割裂的现象。三是社区服务体系建设缺乏长远规划。对于区、街、社区服务阵地建设普遍滞后，缺乏统一规划，正在使用的各类社区服务设施普遍存在面积狭小、功能不完备等问题。对于各级服务中心、站的服务功能和定位同样缺乏统一规划，服务内容和项目、服务主体千差万别，各自为阵。对于发展社区服务业的政策方面，尽管多有规定，但在基层基本得不到落实，民间资金和社团参与社区服务业建设的意愿得不到有效调动。社区服务体系的薄弱，直接影响到社区服务业的发展和多层次、多样化公共服务的提供。
（二）关于社会公共事务管理。1、卫生工作。一是现行的管理体制造成“看得见的管不着，管得着的看不见”矛盾，区级政府在社区卫生服务体系建设中的主动性和创造性被严重遏制；二是合理的社区卫生服务经济补偿机制尚未建立，居民享受不到优惠便捷的卫生服务；三是现有社区卫生服务站功能单一，“六位一体”的功能不能到位，医护人员素质和医疗水平现状堪忧，与社区资源共享、相互促进的机制急需建立。2、文化体育工作。一是文化市场分级管理的政策至今尚未落实，城区文化事业和文化产业发展被人为设置障碍；二是对社区文化建设的长效投入机制尚未建立，社区公共文化服务体系建设得不到有效保障；三是主城区文化活动中心迟迟不能规划建设。3、文明创建工作。一是市政管理、建设和园林绿化工作，集中反映在城区所管理的支次道路一半以上的路、路面和管网急需基础性改造，大量的老旧居民小区路灯、管网、路网、公厕改造更是迫在眉睫，小区综合整治费用相对压力过大等，区级财力无力承担；原有的体制划转绿化管护人员及经费严重不足，相应的绿化管护等职能也未能全部到位；化粪池、窨井漫溢问题相当突出，部分主管单位重视不够，市民反映强烈。二是执法管理工作，集中反映在体制上的先天不足，表现在执法过程中工商、公安因职能所限协调不力，成效难以保障；对辖区内建设无初审权和监察权，违规开发建设无力阻止；对管辖范围内建筑渣土和建筑垃圾、养狗、五金加工在支次干道的反潮等群众投诉较为激烈问题无有效管理手段和职能。三是小区移交中最关键的违规建设、配套不到位等问题总是难以解决，城区政府不能参与前期规划监管，导致移交地位的先天弱势，最终的让步为城市管理带来不可估量的隐患。四是对隶属关系不在城区的机关、企事业单位、私营企业没有制约手段，由此导致对其乱开乱挖不恢复或恢复不到位的破坏行为无能为力。4、维稳工作。当前正是国家各类矛盾的集中暴发期，各类社会矛盾引发的集体性上访、盗窃案的高居不下等，都需要长期保持高度警惕，而切实有效的解决办法无不需要市、区两级和各单位的紧密协作，但是在实际工作中部分单位尤其是非公企业和物业管理公司的重视不够，整体水平难以提高，技防工作推进难度较大。
三、建设和谐社会示范区的主要构想及举措
和谐社会建设是全民一致叫好的庞大工程，总体来说，经济实力和财富积累发挥着决定性作用，但作为城区政府，可能更多的抓手和亮点要体现在社会事务管理与公共服务上，而这其中的核心是和谐社区的建设。限于本人工作职能，仅从社区建设和民政角度出发，谈一点管窥之见。
当前，我区的社区“四有问题”基本解决，基层管理与服务平台的建设已经处于全省先进行列，但正如前文所述，因为城市管理体制改革的滞后，为我区社区建设工作的深入推进带来一定的压力。市委、市政府今年提出社区建设由“四有”向“四优”过渡的战略目标，标志着轰轰烈烈的社区建设由建设到管理与服务的大转折。应该说，这一战略目标的提出，是深入落实六中全会《决定》精神的科学决策，是突破社区建设瓶颈的最佳选择。面对这一未来指导我市和谐社区建设发展方向的重大课题，相关的学习、落实和具体任务分解等工作也将随之提上日程。抛开不可预期的政策方向，仅以目前情况来综合研判，城区和谐社会的建设必将通过和谐社区的建设来体现，而我区和谐社区的建设一定程度上又决定了我市和谐社会建设的整体推进。因此，我区朝向“和谐社会示范区”建设目标努力的出发点和落脚点都要落实在和谐社区建设上。在目前城区有限的行政资源下，如何利用和发挥好手中职能，开展和谐社区“四优”建设，发现和解决不断涌现的新问题、新矛盾，将是城区和谐社会建设的关键。
　　我区和谐社区建设今后一个时期的指导思想应该是牢牢把握十六届六中全会《决定》精髓， 贯彻落实科学发展观，以党的领导为核心，完善社区组织体系建设，突出社区自治功能发挥，解决居民各类需求，放大社会救助效应，倡导文明诚信风尚，营造平安舒适环境，努力建设“民主法治、服务便利、安定有序、文明祥和、整洁优美”的和谐社区，在民政部创建和谐社区示范活动中率先突破，为我区建设“和谐社会示范区”奠定坚实基础。
作为社区建设牵头单位，民政部门今后一个阶段的主要工作将是巩固社区建设“四有”成果，建立健全分工协作、功能完备的社区管理与服务组织体系，着力解决社区居民自治束缚，积极推动社区服务业发展，加大社会救助工作力度。概括如下：
（一）逐步建立健全适应城区管理新形势需要，有助于社区自治功能发挥的基层管理体系。
目前基层“选聘分离、政社分设”的管理模式，是适应当前政府公共事务繁重、侧重管理形势而采取的一种过渡模式，尽管在实施过程中我们看到了各项工作的有效落实和出色完成，但是交叉任职也带来了社区自治功能迟迟得不到有效发挥、并最终导致政府工作精力在基层管理越陷越深的现状。解决这一矛盾的条件在十一五时期已经相对成熟，即我区在基层管理体制改革的第二步必须果断迈出。
1、社区工作站要与社区居委会任职人员逐步分开。社区居委会的人员设置不应仅有主任、副主任，适时启动的改革方案，应该增加和补充社区内热心社区事务的各类人员为社区委员（适当给予补贴），压缩副主任人数，人员不再交叉任职，主要依照法律所赋于的职责开展社区自治工作，发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难作用，成员由居民选举，工作绩效主要由居民评议。社区工作站（室）在街道和社区党组织领导下及社区居委会监督下开展工作，主要完成政府延伸到社区的各项工作，人员统一管理，设置站长（主任），人员聘用及考核接受社居委和街道的双重管理。
2、建立社区公共服务中心。要适时在全区范围内推动各社区组建社区公共服务中心，中心作为一种由居民群众自发成立的非盈利性民间组织，在社区党组织和居委会的领导下开展和承接便民利民、社会保障、文化教育、社会救助、社会福利社区养老和“居家养老”、法律、家政和中介服务，人员的组成形式可以多样尝试。
3、大力发展社区民间组织。民间组织是社会的细胞和血脉，是国家社会化程度的重要尺度，是下一步社区减负和“小政府、大社会”主要承接载体。十一五及今后一个时期，民政工作的重点之一是研究、扶持和培育社区服务、社会事物、文化体育、慈善救助、社区维权等五大类社区民间组织在我区的加速成长，利用其接近群众、成本低、效率高的优势弥补政府不足，增加公共物品的供应总量，提高公共物品的供给效率。
4、培育专职社会工作者。六中全会《决定》指出：“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。”今年7月20日，人事部、民政部联合颁发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《社会工作者职业水平考试实施办法》，标志着我国社会工作者职业水平评价制度正式建立。可以预见的将来，我区要围绕《规定》和《办法》的落实，建立健全城区社区工作者、社会工作者教育培训制度，培育和造就一大批职业社会工作者、社区工作者，推动城区社会工作快速发展。
5、重新划分有利于各社区相对公平发展的社区区域。充分认识当前经济和社会迅猛发展给社区管理带来的冲击，正确面对社区与社区间管理面积、人口及原个别区域面积划分之间的不均衡现状，及早调研、适时调整，按国家、省、市有关社区规模界定政策，在尊重历史、尊重现实前提下，遵循便于管理、有利发展原则，对社区所辖区域和规模重新划分。
当我区社区的管理体制架构为一个核心（社区党组织）、两个会（社区居委会、社区议事委员会，也可以概括为三个会，即增加业主委员会）、三个平台（工作站、公共服务中心和社区民间组织）时，基层管理体系下一阶段建设任务顺利完成。
（二）不断拓展救助项目和救助领域，增强社会二、三次分配能力，建立覆盖到位、机制灵活的社会救助体系。
目前我区的社会救助体系正在稳步推进，在某些方面已经走在了全市乃至全省前列。今后，救助体系要在“健全、完善、规范”上下功夫，并取得重点突破。
一是要在老年救助工作取得重大突破。人口的老龄化已经带来严重的社会问题，全国各地均在努力探索建立老年人服务体系。尽管我区并无老年人工作机构，但主城区的责任无可推卸。一方面，要建立和发挥社区老年协会作用，开展老年人活动，营造“尊老爱老”的环境，另一方面，要在全区范围内建立和推广“居家养老”工作，并从三个类别建立救助体系：对于独居、孤寡、残病、高龄的特困老人，要建立由政府买单、委托民间组织服务的救助模式；对于有一定收入来源，但相对穷困而需要帮助的老人，要以社区公共中心、非正规就业组织等为依托，采取个人支付一部分、政府补贴一部分的原则开展救助；对于有稳定收入来源而需帮助的老人，可以引导其购买社会服务的形式解决生活起居困难。在此之外，要广泛开展社会志愿者服务活动作为有效补充。
二是要在社会互助和慈善事业发展取得突破。社会互助和慈善事业是在群众自愿基础上对社会困难群体进行无偿救助行为的总和，实际上民间社会自行组织对社会第三次分配的形式，不仅是社会公平保障制度的有效补充，更是树立健康向上的社会风气的有效途径。今后一个时期，我区要着力培养和增强企业、公众的慈善意识和社会责任，建立覆盖城区的社会互助体系和运行机制，更要建立作用明显的社会慈善机构，开展经常化、制度化和规范化的送温暖、献爱心社会捐助活动。
三是要理顺社会救助管理体制和运行机制。各职能部门对于投入和参与社会救助工作倾注了越来越多的精力、物力和财力，但就目前情况来看，呈现出各自为政、自成体系的混乱局面，救助方式相对单一，重复救助和缺失救助现象一定程度存在。为了整合资源，减少行政成本，提高救助成效，有必要建立基于统一管理前提下的复合救助运行机制，即以最低生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的多层次、综合性社会救助体系。同时，要建立救助对象的数据库，统计和分析我们的救助行为、效果，加强对救助主体和救助客体的监督管理。
（三）逐步推进城区公共服务体系的建设。
公共服务体系建设涉及各职能部门，民政部门今后将重点以区“1890”平台为主体，以各街道服务中心为依托、各社区服务中心为阵地的服务体系。区级“1890”平台以培育社区服务业产业、建设城区“一刻钟生活服务圈”为职责，建立中心数据库，成立行业协会，构建社区服务业从业人员评审、认证机制，规范和推动行业发展。各街道要积极建设所属服务中心，将为民办事的各类公共事务和公共服务集中到窗口，要吸纳和鼓励民间资金开设公益性、微利性服务项目入驻中心，填补市场空缺。各社区公共服务中心通过“1890”平台、街道及社区内等渠道收集信息，开展服务。区、街、居三级网络各有侧重，分工合作。适时面向孤老、残疾、病困等特殊弱势群体，建立全区呼叫求助系统服务。
（四）加大社区建设指导委员会协调力度，积极支持配合有关部门完成以下社区建设工作。
一是社区医疗取得长足进展。限于体制，城区的社区医疗工作一直进展缓慢，市各大医院在社区设置站点的延伸，由于种种原因并没有让居民得到真正实惠和方便。但是社区医疗服务本身的重要性决定了其地位，如何在有限职能范围内逐步争取权限并让社区医疗的优势互补作用在社区充分发挥，进而推及居民健康服务、生殖保健服务等，是城区医疗卫生事业的目标和重点。
二是大力推进社区文化服务。如果说地域、人群是社区构成的基础，社区服务是社区构成的纽带和桥梁，那么社区文化即是社区构成的精神核心，是社区的上层建筑。社区文化的建设首先是阵地的建设，要建立覆盖全区范围内的区、街、居文化活动阵地，广泛开展社区教育、市民学校、图书阅览等服务；其次是活动的推进，要培育和发展社区内群众自发组成的各类文化体育团体；再次是大力开展社区教育，促进终身教育体系的形成，打造学习型社区、学习型城区；最后是加强精神文明建设，营造积极向上、环境优美的生活、居住环境。
三是逐步强化社会稳定的手段措施。健全以社区民警为主导，社区治安联防队伍、社区协警员、社区物业保安和义务巡逻队为依托，居民积极参与的社区群防群治网络，有效保障社区的案例稳定和生活秩序。加大对黑恶势力打击力度，提高案件特别是大案特案要案破案率，有力维护社会秩序。建立能够容纳矛盾与冲突并能及时解决矛盾和冲突的制度。和谐社会建设首先是以承认社会内部差别、矛盾和冲突为前提的，要继续坚持推行领导干部接待群众制度，建立完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，不断创新社情民意畅通机制，解决群众利益渠道。
四是采取多种措施提高特困群体的生存能力和生活水平。要有针对性地开展失业、待业人员就业前技能培训，一对一就业指导，加大就业服务平台用工信息收集、发布工作，建立区级求职人员信息数据库，实现与供职信息的优化对接。对于文化水平低、年龄大、无技术特长的求职群体，要通过引导和培育民间组织、非正规就业组织吸收安置，从根本上解决特困群体的生活来源问题。
五是建立覆盖全区的电子信息办公管理网络。信息化建设是当前提高行政效率、减少管理成本、方便居民办事、推行政务公开、加强群众沟通的最有效手段之一。要建立基于虚拟专网技术的区、街、社区三级电子政务平台、信息数据管理平台和网站发布平台，文件批阅、发送、承办、监督、归档等在电子政务系统内部实现，政府决策、为民要办的实事、行政审批事项、办事程序、承诺时限等在政府及部门、街道等网站公开，各项社会事务的数据上报、统计、交换等依托社区综合管理信息平台实现微机管理和网上传输。社区电子图书阅览室、电教室相继建立，社区电子触摸屏、社区网站（页）适时建立。
社区是社会的细胞，社区建设是和谐社会建设的基础。城区政府的具体社会事务管理与服务责任特别重大，任务特别繁重，而每一项工作都与社区密不可分。尽管目前我区成立了社区建设指导委员会，但是作为一个虚设机构，没有人员没有精力没有办法去深入研究社区建设工作，总结经验，提出更具有针对性和更可行的建设性意见和建议，更无法有效牵头统筹各职能部门在社会工作中的整合和延伸。外地先进经验告诉我们，社区建设的综合管理必须有队伍、有机构，才能出经验，出成效。
（作者单位：区民政局）