稳定人口低生育水平　积极推进计生优质服务
——铜官山区人口与计划生育工作调研报告
戴　武

铜官山区是铜陵市主城区，地处全市政治、经济、文化和社会发展中心，总面积36平方公里，辖6个街道，48个社区居委会，常住人口27万余人，育龄妇女7万余人，流动人口3万余人。“十五”以来，全区经济社会的快速发展有力促进了全区人口和计划生育工作：2002年以来，我区连续多年获得市委、市政府表彰的年度人口与计划生育先进单位称号。2005年荣获全省人口和计划生育政务信息工作先进单位称号。
面对日益庞大的人口规模、复杂的人口结构、人民群众的多样化需求，如何稳定人口低生育水平，构建一个适合区域发展的良好的人口生存与发展环境，为区域经济社会全面、协调、可持续发展提供一个有力的支撑与保障，成为我区近年来一直在探索的重要课题。2006年10月份，区人口计生委分别对14家辖区单位人口与计划生育工作情况进行了调研，现将调研情况汇报如下：
一、近年来全区人口与计划生育工作发展概况
近几年来，铜官山区人口增长继续得到有效控制，人口和计划生育事业发展态势良好，改革创新力度进一步加大，初步建立了以人的全面发展为中心，与社会主义市场经济相适应的依法管理、居民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制。
（1）低生育水平进一步保持稳定。综合计划生育统计报表，近几年来，全区人口控制继续保持良好态势。人口出生率由2000年的10.18‰下降到2005年的6.92‰，下降了3.26个千分点；人口自然增长率由2000年的6.16‰下降到2005年的3.19‰，下降了2.97个千分点，人口低生育水平保持持续稳定。
（2）基层基础建设进一步得到巩固和加强。根据2000年《铜官山区计划生育属地管理暂行办法》和2002年《关于人口与计划生育综合改革试点工作的决定》等文件精神，我区着力加强计划生育组织网络建设，区、街、居、单位分别成立了计划生育工作领导小组，设立计生办。计生队伍建设进一步加强，人员配备到位，目前平均为每个社区配备了2名以上的计生工作人员，并长期开展政策法规、业务知识学习培训，计生干部执法水平、业务能力明显提高。各级服务阵地建设进一步加强，6个街道采取计卫联手的方式建立了功能齐全的街道生殖保健服务中心，各社区分别设立了咨询服务室。信息化建设取得积极进展，2001年和2004年，区计生委为6各街道分别配备了计算机，并实现了网络开通。2002 年 8 月，根据《关于开展人口与计划生育示范街道、社区试点工作的实施意见》（区办[2002]44 号）文件要求，我区从抓好计划生育组织网络建设、队伍建设、阵地建设、工作制度建设、探索和建立人口与计划生育综合治理机制五个方面入手，扎实开展示范街道、示范社区创建工作，至 2004 年底，全区 6 个街道、 42 个社区全部达到了示范街道、示范社区标准。
（3）计划生育体制改革进一步深化。从2000年初，我区计划生育开始按照“单位负责、条条保证、以块为主、条块结合”的原则实行属地管理。我区即时成立了计划生育体制改革领导小组，制定了《铜官山区计划生育属地管理暂行办法》，从抓制度建设入手，通过抓主抓重，注重宣传落实，476 家辖区单位、 400 多家私营企业、6万多育龄妇女的计划生育属地管理任务全面顺利实施。2002年，根据铜发[2002]3号《关于人口与计划生育综合改革试点工作的决定》文件要求，改革了过去“以户籍地为主”为“以现居住地为主”的计生管理模式，取消了一孩生育证，改计划生育为按政策生育，简化了办事程序，提高了办事效率，现居住地管理模式步入良性循环轨道。同时圆满完成了免费避孕药具供应方式改革任务，最大限度地满足了群众的需求。
（4）人口和计划生育综合治理局面进一步形成。全国十届人大一次会议通过了中央关于国家人口和计划生育委员会更名和职能调整的决定。国家人口计生委更名后，增加了“加强人口规模、趋势、素质、结构等人口和计划生育重大问题的战略性、前瞻性研究，制定人口发展规划和政策，推动人口和计划生育工作的综合治理，促进人口与经济社会协调发展”的职能，这标志着人口和计划生育工作进入新阶段，人口问题综合治理揭开新篇章。我区按照“结合相关部门的行政管理来开展人口问题的综合治理”的工作思路，成立了计划生育综合治理工作领导小组，明确了公安、工商、民政、卫生、社保等综合治理单位职责，加强协调配合，基本形成了“政府主导、部门配合、各方联动、形成合力”的人口和计划生育工作的新局面。
（5）宣传教育进一步深入。广泛深入开展“婚育新风进万家”活动、“关爱女孩”活动、计划生育法律法规政策和基础知识的宣传活动。通过多方位、多角度、多层次的宣传教育活动，使全区人口计生宣传的受众面不断扩大，多数群众对人口与计划生育依法行政、宣传教育、技术服务等工作表示满意，满意度逐年提升。
（6）优质服务的内涵质量进一步提高。2002年，国家计生委发出《关于开展计划生育优质服务先进县(市、区)创建活动的通知》后，我区坚持以人的全面发展为中心，以满足广大育龄群众日益增长的服务需求为标准，不断更新服务理念，增强服务意识，按照“面向基层、深入社区、方便群众、服务上门”的工作思路，加强了街、居计划生育服务机构的软硬件建设，长期为常住及流动人口开展孕环检、妇科病普查普治等技术服务，有效提高了育龄人群的生殖健康水平，切实形成了以群众需求为导向、寓管理于服务之中的工作机制，促进了全区人口与计划生育工作内涵质量和文明程度的提高。
二、当前和今后一个时期人口发展面临的突出矛盾和问题
今后一个时期，全国总人口、劳动年龄人口、老年人口、流动人口4个高峰相继到来,受其影响，今后一个时期我区人口仍将保持“低增长率、高增长量”的发展态势，全区常住及流动人口将持续增加，人口质量、结构、分布问题出现多样化，人口与发展问题更趋复杂，实现人的全面发展、统筹人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展的任务更加艰巨。
（1）稳定低生育水平的迫切性与其不稳定性之间的矛盾。首先，群众对子女数量、性别的内在需求与现行生育政策的规定存在较大差距。其次，计划生育激励机制“软化”，约束机制弱化，生育行为依然存在强烈的“外部性”。全区虽然采取了发放独生子女保健费、独生子女父母退休奖励、慰问贫困女孩家庭等一系列对计划生育家庭的奖励优惠措施，但是，从性质上讲，这些措施都是鼓励性和引导性的，缺乏保障性和制度化，特别是一些单位并未完全落实奖励优惠政策，这些并没有从根本上满足计划生育家庭增加收入和养老保障的需求。另外，由于社会抚养费征收困难，征收力度不够，导致约束力不断下降，致使政策外怀孕、出生现象呈上升趋势。
（2））随着市场经济体制的建立和完善，政府对企业的主要职能由管理为主转向以服务为主，在注重如何为企业创造良好的、宽松的运作环境的同时，并未强调要企业如何认真履行法律、法规规定的义务，部分单位对人口与计划生育工作重视程度有所弱化。特别是企业改制后，政府对企业的制约措施及调控力度进一步弱化，民营企业就更加弱化，因此对人口问题综合治理力度不够，对重点区域、重点人群、重点环节的计划生育管理缺乏有效的治理措施，从而导致人口控制力度减弱。
（3）流动人口计划生育管理和服务仍是当前我区人口与计划生育工作的重点和难点问题。随着经济和社会的发展，城乡之间和地区之间的发展差距的长期存在，限制人口流动的体制性障碍逐步消除，流动人口规模呈不断扩大的趋势。一方面，人口的流动，对于繁荣城乡经济、缩小城乡差别和地区差别、改善城镇和区域人口结构、缓解局部地区人口老龄化等方面都起到积极的作用。但同时人口的流动，也给计划生育工作管理与服务增加了一定的难度，对低生育水平的稳定有着很大冲击。
（4）基层基础仍然薄弱。一是部分计生工作人员对计划生育新的管理要求和工作思路不适应，能力素质有待进一步提高。二是规范化管理不到位，导致底数不清，信息不灵，情况不明，台帐资料不规范。三是经常性工作机制尚未真正形成，没有坚持经常性开展计划生育工作，抓计划生育的主动性不强，使计生工作难以落到实处。
（5）出生人口性别比问题不容忽视。由于传统文化习俗的影响，加上社会保障制度不健全，如何有效地控制出生人口性别比的失调，是对未来人口和计划生育工作的又一严重挑战。
三、发展展望
人口与计划生育事业历史是辉煌的，道路是曲折的，从现在起，到理想局面的到来，其间有着漫长的阶段，到底会发展到一个什么样子？由于是尚未发生的事物，不确定因素和可变因素太多，谁也无法准确描述。但是也并非完全无规律可循：一是在人口尚未进入零增长之前人口和计划生育工作任务必将继续稳定低生育水平，且不会很快调整现行的生育政策。二是随着全区经济社会的全面发展，计划生育经费投入不断加大，计划生育保障机制不断完善，人民群众自觉实行计划生育的意识不断提高，婚育观念将得到根本性的改观。三是受人口再生产惯性作用的影响，全区人口总量将在持续增加。四是人口和计划生育工作管理和服务机制将会逐步建立，并在实践中不断完善和发展，群众需求将得到最大满足。上述几条是我区人口和计划生育工作的出发点，也是人口问题发展展望的立足点。
四、对策和建议
今后一个时期是全国也是我区人口转变、经济转轨、社会转型的关键时期，人口与发展的挑战与机遇并存。我们应抓住这一有利时机，未雨绸缪，积极探索新时期解决人口问题的新思路，最大限度地利用人口转变带来的 “红利”和历史机遇，积极应对可能产生的风险和矛盾，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展，为构建和谐城区创造良好的人口环境。
（一）强化责任意识，严格目标管理。切实强化各级党政一把手和单位法定代表人第一责任人意识，克服盲目乐观、松劲麻痹思想，牢固树立计划生育国策观念，把计划生育工作摆上重要位置，坚持人口与计划生育工作与经济工作同研究、同部署、同考核。充分发挥人大代表、政协委员的监督职能，督促各级依法做好人口和计划生育工作。同时要加大督查力度，严格实行目标管理责任制，严格考核，严格兑现奖惩，严格实行“一票否决”制。
（二）改进工作方法，提高服务水平。稳定人口低生育水平，积极推进计划生育优质服务是新形势下群众对计划生育工作的新要求。随着生活水平的提高，人们更加关注生活质量，更加需要生殖健康科学知识，更加注重人的全面发展，因此，我们必须调整工作思路，改进工作方法，倾听群众的呼声，了解群众愿望，提高服务水平。一是要抓好服务阵地建设。健全各级服务网络，切实加大基础设施建设和投入，努力发挥街道生殖保健服务中心和社区咨询服务室功能。二是要抓好生殖技术服务项目免费工作，大力提倡婚前检查，大力实施婴儿出生缺陷干预工程，加强医疗机构B超管理，切实解决好人口出生性别比偏高问题，全面提高人口素质。三是要抓好计划生育优惠政策落实和帮扶工作。要全面兑现计划生育各项奖励优惠政策，努力拓宽计划生育工作新路子，搞好计划生育“三结合”和计划生育贫困家庭帮扶工作，不断提高服务水平。
（三）创新工作机制，夯实基层基础。一是要实施依法管理，建立健全计划生育宣传教育、行政执法机制。充分发挥婚育新风宣传栏、政务公开栏、人口学校等阵地作用，强化宣传教育，提高群众对计划生育知识的知晓率。继续实行“首问负责制”、“政务公开制”、“限时办结制”等十项制度，大力倡导“一站式服务”，建立健全优质高效的服务机制。二是加强社区基础工作。实行计划生育工作重心下移，全面落实社区为主的计划生育工作机制，完善现居住地管理模式。加强计生队伍培训教育管理，努力提高队伍素质和能力。三是要抓好常规性管理和服务工作。切实摸清辖区内育龄人群底数，狠抓措施落实，健全档案资料，努力提高常规性服务管理能力。
（四）继续加强对流动人口的计划生育管理与服务。要进一步明确和规范各单位和部门在人口与计划生育工作中职责，建立健全流动人口计划生育目标管理责任制，充分发挥各社区流动人口服务站的功能，加强与公安、工商、民政、卫生、社保等单位和部门间的协调与合作，以落实责任、整合资源为重点，健全完善与相关部门的协作配合机制，建立健全综合管理和服务体系，切实形成党政牵头、部门配合、社区服务的综合管理有效机制。
（五）加强队伍建设，提高整体素质。建立一支精干、高效、经常性的工作队伍是做好新时期计划生育工作的重中之重，从健全计生网络，稳定计生队伍，改革用人制度，优化人员结构，提高队伍素质入手，充实和加强计生干部队伍。一是全面建立计生专干“区聘、街管、居用”制度，推行竞争上岗、凡进必考制度。按照公开、平等、竞争、择优的原则，严把入口关。通过引入竞争机制，有效优化干部队伍的年龄结构、文化结构和知识结构。二是强化岗位培训。坚持长短结合，采取分级、分期、分批的办法进行培训，实现岗位培训全员化。坚持培训形式多样化，进行因材施教。坚持规范管理，实现岗位培训制度化。三是制订奖惩制度，建立能上能下、能进能出的用人机制，激发队伍活力。

（作者单位：区人口计生委）