最近，国务院出台指导意见，要求各地大力发展社区卫生服务，着力构建以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。市政府也将加强城市社区卫生服务作为今年为民办实事项目，采取措施，加快社区卫生服务体系建设，积极争创全国社区卫生服务示范城区。为配合这项工作的开展，促进社区卫生服务体系建设，巩固社区建设成果，铜官山区政协于4月下旬，组织部分政协委员，就城区社区卫生服务发展情况进行了专题调研。

　　一、城区社区卫生服务发展基本情况

　　我市社区卫生服务站最早建立于1998年。到目前为止，全市已批准建立的社区卫生服务站（中心）44家，其中铜官山区辖区内有30家（社区服务中心4家，服务站26家），城区社区卫生服务覆盖人口达80％以上。城区社区卫生服务机构主要通过三种形式组建：一是市级医疗机构“伸腿”直接设置。市人民医院、四院等充分发挥大医院医疗资源的优势，在社区建立自己的医疗卫生窗口，这部分卫生服务机构实际上是大医院的派出单位。二是企业办的卫生所、门诊部等转型。由于企业脱离办社会，这些卫生所、门诊部正逐步推向社会，企业在用房、医疗设备等方面予以一定的扶持，职工收入与卫生机构经营效益挂钩。三是社会力量民办经营。主要是民办医院领办和退休、失业人员合伙经营。他们独立核算，自负盈亏。围绕居民需求，这些社区卫生服务机构在大力开展社区医疗的同时，积极开展健康教育宣传和为居民免费体检等义诊活动，扩大社区卫生服务的影响。不少社区卫生服务人员还深入居民家中，开展常见病、多发病等调查，帮助社区老年人建立健康档案，提高了居民群众的健康意识，一定程度上方便了居民群众问医看病。沙河等社区卫生服务站还开设社区病床，开展转诊和康复指导，为住院病人做好后续服务。天桥等社区卫生服务站每年都为社区清洁工免费体检一次，配合社区开展预防疾病知识讲座，受到社区居民的广泛欢迎。2005年，我区杨家山街道、石城路街道社区卫生服务中心被授予全省社区卫生服务示范中心，在今年4月底召开的全省城市社区卫生工作会议上，天桥、阳光社区卫生服务站被授予全省社区卫生服务示范服务站。

　　二、城区社区卫生服务存在的主要问题

　　总体看，我市城区社区卫生服务工作启动早，覆盖面广，目前已基本形成了社区卫生服务体系框架。但与居民群众对卫生保健的需求相比，与争创全国社区卫生示范城区的要求相比，城区社区卫生服务在体制和管理等方面还存在不少亟待解决的问题。

　　第一、管理体制不顺，社区卫生服务没有融入社区建设之中。社区卫生是社区建设的一个重要部分。而我市的社区卫生管理职能还没有下放到区级政府，卫生服务机构的规划、审批、监督管理、工作指导和考核等，权力还集中在市卫生主管部门，区街和社区对社区卫生工作是看得见管不着，形成了社区卫生发展与社区建设“两张皮”。体制不顺，给社区卫生服务和社区其他工作的开展带来了双重影响。一方面，卫生服务站离开了社区的支持，社区卫生工作很难有效地开展。不少卫生服务站反映，他们上门为居民建立健康档案，居民连门都不愿开，开展计划生育技术指导、健康教育等公共卫生服务活动很难组织。另一方面，由于城区卫生服务站归市卫生部门管理，区街和社区无权调控，社区从事健康教育、重大疫情防控等工作十分被动。2003年的“非典”防控、2004年的禽流感防治等本该由社区卫生机构承担的工作，在政府部门行政命令下，广大社区工作者冲在最前面。他们没有经过专业培训，也没有任何自我防护措施，工作既危险，难度也非常大。目前，我市计划生育、残疾人管理等工作职能已下放到区街，社区在开展育龄妇女检查、残疾人康复等工作时，手段非常有限。残联系统为社区配置的康复器材，由于社区缺少专业技术人员的指导，大多数没有得到很好的利用。

　　第二、服务站布局不合理，医疗单位无序竞争抢占市场。目前城区除了30家社区卫生服务站（中心）外，还有市人民医院、有色职工医院、二院、三院、四院等技术力量雄厚、规模较大的医疗单位，还有一些民办医院和私人诊所，城区医疗资源已相对过剩。随着改革的不断深入，有色系统下属企业一大批卫生所、门诊部等面临着生存的危机，也在积极拓展新的发展空间。在这种大的背景下，各医疗单位纷纷把触角伸进社区，抢占社区医疗市场，形成无序竞争。坐落在石城路街道的市护理院，在铜官山街道人东社区开办卫生服务所；而坐落在铜官山街道的市中医院，却在石城路街道的阳光社区设置卫生服务所。坐落在石城路街道的市二院在有色职工医院附近的长淮社区设置了一个卫生服务所，引起了有色职工医院的不满。交叉设置，抢占市场，导致卫生服务网点布局不合理。有的社区卫生服务覆盖重叠，有的社区又没有卫生服务，这样既造成医疗资源的浪费，又不利于服务水平的提高。

　　第三、政府投入不到位，社区卫生成为创收的新途径。我市在2002年已出台政策，明确要求按人均1－2元购买公共卫生服务。但由于财政体制等原因，这一政策没有得到很好的落实，财政对社区卫生服务的投入非常有限。天桥社区服务站服务人口9000多人，社区卫生服务工作开展得有声有色。2004年市卫生部门通过以奖代补，给这个服务站落实经费1000元，人均只有0.11元。世界花园社区卫生服务站是一家民办服务机构，服务人口6000多人，2004年只得到政府补贴3000元。他们既要租房营业，又要外聘工作人员，付水、电、气、话费等，卫生服务运行成本较大。目前30家社区卫生服务机构中，有9家是租房营业的，月租金最高的达到1400元。在这种情况下，服务站要保证运转，求得生存，只好把医疗放在第一位，大力增收创利，追求利益最大化。至于预防、保健、康复、健康教育和计划生育等只有投入而没有经济收入的公共卫生服务，也就很少有精力去抓了。就目前来说，城区大部分社区卫生服务站已经演变成功能单一的医疗门诊，成为企业分流人员、医疗单位争夺病员的新途径。

　　第四、服务质量不高，群众对社区卫生服务缺乏应有的信任。社区卫生服务的条件不如大医院，群众对到社区卫生服务机构看病就诊还缺少足够的信任。主要原因：一是社区医疗设备落后。卫生服务站设施不全，设备老化，特别是企业卫生所、门诊部等转型的卫生服务站，几乎都是过去留下的陈旧设备，很难适应社区卫生发展的需要。二是技术力量薄弱。开展社区卫生服务需要的是全科医生和全科护士。目前城区社区卫生服务从业人员中，全科医生所占比例不到2％，技术力量十分薄弱。一方面，大专院校毕业生因为社区福利待遇低、评定职称难等原因不愿进入社区从事卫生服务工作；另一方面，社区优秀医生和护士也留不住，社区卫生服务人多才少。三是没有实行全天候服务。只有天桥、阳光等少数社区卫生服务机构实行了24小时值班，能够随时为居民提供服务。绝大部分卫生服务机构还是每天8小时工作制，等客上门，坐堂医诊，没有真正发挥社区卫生方便、快捷的作用。四是社区就诊“打卡”困难。30家社区卫生服务机构中，能够用医疗保险卡直接刷卡就诊的只有8家。特别是有色系统医保还没有与市医保并轨，有色职工在系统外的卫生服务机构就诊无法刷卡。五是社区卫生服务政策不完善，医疗保险对居民在社区就诊的自付比例与大医院没有拉开距离，残疾人、低保对象等弱势群体享受社区医疗服务没有政策优惠。六是社区卫生宣传不到位。群众对社区卫生服务缺乏了解，对社区卫生站能否看病持怀疑态度，害怕被误诊而耽误治疗。

　　三、加快城区社区卫生服务发展的建议

　　发展社区卫生服务，是缓解城区居民群众看病难、看病贵的有效途径，也是深化城市卫生医疗体制改革的重要举措。今年，市政府已将发展社区卫生服务作为为民办实事的德政工程，着力构建城区社区卫生建设服务体系。作为铜陵市的主城区，我区社区卫生建设在全市举足轻重。我们要从主城区实际出发，把社区卫生作为社区建设的重要内容，超前研究，积极应对，争取主动，切实做好加快社区卫生发展的各项基础性工作，积极争创全国社区卫生服务示范区。

　　第一、积极争取相关职能下放，理顺管理体制。体制不顺是制约城区社区卫生服务发展的重要因素。要抓住全国和省市大力发展社区卫生服务的有利机遇，按照“条块结合，以块为主”的模式，争取社区卫生服务职能下放。考虑到卫生医疗工作的专业性、特殊性，目前情况下，可争取市里将城区社区卫生服务的审批权、监督管理权和扶持资金分配权等下放到区，做到责随事划，财随事转，人随事走。各社区卫生服务机构的人财物隶属关系不变，业务接受市卫生和医疗单位的指导。待条件成熟后，再逐步将一级以下医疗单位的人财物等下放到区，实行真正意义上的属地管理。市集中精力抓好一级以上医疗单位的管理，加强社区卫生服务发展的宏观指导。

　　第二、充实力量，加强社区卫生管理队伍建设。社区卫生是政府主导、医疗单位主办、街道和社区协办的综合服务体系。社区卫生服务管理职能下放到区后，区级政府首先要考虑的是健全机构，完善职能，充实力量，发挥区级政府在社区卫生服务发展中的主导作用。区一级可在区卫生防疫站的基础上，组建铜官山区社区卫生服务指导中心。各街道可依托辖区内规模较大的医疗单位，转型为街道社区卫生服务中心。进一步充实区级社区卫生主管部门力量，配备街道和社区卫生管理人员，大力引进专业技术人才，提高社区卫生管理水平。

　　第三、科学规划，做好社区卫生服务网络的布局调整。按照标准，严格社区卫生服务机构、从业人员和医疗服务项目的资格准入，对现有社区卫生服务市场进行一次全面清查。在此基础上，制定铜官山区社区卫生服务发展中长期规划和年度计划。按照一个社区卫生服务站覆盖人口在1万人左右的标准，每1－2个社区设立一个服务站，并与街道社区卫生服务中心实行一体化管理。争取市卫生主管部门的配合，对现有卫生服务站的布局进行合理调整，优化资源配置，促进卫生资源向偏远地区流动，扩大社区卫生服务的覆盖面。以街道为区域范围，就近与大医院签订双向转诊协议，让那些不需要特殊治疗检查、处于康复期的患者，就近转向社区。

　　第四、加大投入，保证社区卫生服务工作的顺利开展。社区卫生服务机构为城区居民提供公共卫生服务，具有公益性质，不以盈利为目的。“六位一体 ”工作职能中，有五项只有投入、没有经济收入，医疗门诊也是低偿服务。因此，政府有责任为社区卫生服务的发展买单，加大对社区卫生服务的投入，帮助解决社区卫生工作中的实际困难，为社区卫生服务机构的用房、药品购置、设备更新和开展公共卫生服务工作等提供财力支持，保证他们有足够的财力和物力，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术指导和一般常见病、多发病的诊疗服务。参照外地经验和社区卫生服务的需要，目前城区公共卫生经费每人每年要达到5元的标准。按照两级财政分摊的原则，市、区两级应该分别承担3元和2元。以后随着财力的增长，逐步增加社区卫生服务的经费投入。同时，鼓励社会资金投入社区卫生服务，规范社区卫生服务筹资和补偿机制。公共卫生经费在区级财政设立帐户，实行专款专用。

　　第五、整合资源，发挥社区卫生服务的综合效应。以社区卫生服务机构为平台，将延伸到社区的计划生育常规检查、健康教育、儿童免疫、残疾人康复、疾病预防控制等相关职能，以及人员编制、服务器材和用品等，统一纳入到社区卫生服务机构，整合社区卫生资源，优化卫生资源结构，发挥社区卫生服务站的综合优势。计划生育常规检查，过去都是社区工作者带着她们到大医院检查。这些工作集中到社区卫生服务站，既方便快捷，又减轻了社区居委会的工作压力。

　　第六、加大宣传教育，增强社区卫生服务的吸引力。一方面，要教育社区卫生服务人员，始终把社区卫生服务作为一项公益事业来办，自觉地把“以病人为中心”的服务理念转变为“以健康为中心”的大卫生观念上来，以人为本，主动上门，为居民群众提供快捷有效、经济实惠的公共卫生和基本医疗服务，不断提高社区卫生服务在居民群众中的公信度。另一方面，要通过各种途径，向居民群众广泛宣传社区卫生服务的意义、功能、任务和服务方式，积极开展健康教育咨询、健康讲座、上门巡诊等服务，让居民群众了解社区卫生、相信社区卫生、依赖社区卫生，真正使居民群众“小病在社区，大病进医院，康复回社区”。同时，要加强社区全科医生、全科护士的培训，争取大医院有计划地安排技术骨干下社区，提高社区卫生服务水平。

　　第七、严格考核，确保社区卫生服务的健康发展。建立健全社区卫生服务发展的各项规章制度和考评机制，用制度来规范社区卫生服务行为，引导社区卫生发展。将社区卫生服务纳入街道和社区建设内容，明确区、街和社区发展社区卫生服务的工作职责。坚持以人民群众是否满意为主要标准，加强对社区卫生服务的监督管理和执法检查，降低社区卫生服务检查收费和药品价格标准，并实行价格公开。对片面追求经济效益、公共卫生服务群众不满意的，要责令限期整改。对连续两年考核不合格的服务站，取消其社区卫生服务执业资格，面向社会重新招标。（作者：区政协调研组）